宁波海域使用权市场化机制构建与对策研究

摘要：随着宁波的海域开发被提上日程，海域的开发与建设成为宁波发展海洋经济的重要举措。宁波具有良好的经济发展条件与历史文化内涵，海洋经济快速发展，为本土海域使用权市场化机制构建奠定了良好的基础。文章从规范资源配置、构建市场机制、完善相关法律等几个方面提出宁波海域使用权机制构建的对策。

关键词：宁波；海域使用权；市场化

随着经济增长和人口增加，而海洋蕴含巨大经济效益，发展海洋经济成为各国推动经济增长的重要举措。海域使用权市场化是对所有权的一种分配，在这种分配条件下，可以达到海洋资源效益最大化与可持续利用的实现，以及海洋生态环境保护的实现。海域使用权市场化能够推动社会资本广泛地参与海洋经济建设，是海洋经济发展的必然要求。因此，构建海洋经济市场化机制，以市场化收到推进海洋经济发展，成为各国发展海洋经济的核心问题。自2011年《浙江海洋经济发展示范区规划》正式通过国务院批复，浙江海洋经济发展示范区建设也从浙江战略上升为国家战略。规划明确提出“一核、两翼、三圈、九区、多岛”海洋经济大平台的建设目标。宁波作为规划的主要的核心区城市，结合宁波城区区域特点，重新规划区域海洋经济建设目标，明确提出港口经济圈战略。在此背景下，大量原有的海域使用权发生变更，而现有海域使用权市场化机制的缺失势必影响海洋经济战略的实施。因此，加快推进宁波海域使用权市场化机制建设，规范海域使用权的出让、出租、转让等流程，是推动宁波海洋经济发展的重要举措，对于更好地发展宁波海洋经济极具现实意义。

一、宁波海域资源概况

宁波地处长三角南翼，东有舟山群岛，南有三门湾，西接绍兴市，北临杭州湾。根据浙江省海洋功能区划（2011～2020年），宁波海域海岸线北至宁波绍兴交界、南至宁波三门交界，主要包括“五洋三港湾”。其中，“五洋”指磨盘洋、大目洋、横水洋、峙头洋、猫头洋，“三港湾”指杭州湾、象山港和三门湾，海岸线南北相连，海岛多，海域资源丰富。根据统计数据，宁波海域面积为8232.92km2（其中内海4475.94 km2、领海2142.23 km2）。海岸线总长1594.4km，其中大陆岸线为835.80km，海岛岸线758.6km。根据最新普查成果，宁波市共有海岛659个，约占全省的1/5，总面积266.3km2，岸线长752.7km，面积500km2以上的海岛为538个。其中乡级以上有居民海岛4个（大榭岛、梅山岛、南田岛和高塘岛），乡级以下有居民海岛15个，无居民海岛640个（已开发154个，未开发的为486个）。全市的海域资源极为丰富，“港、渔、景、涂、能”是最主要五大资源，区域分布广泛。

1. 东北部、南部的港口资源。北仑港区位于宁波东北部，港口航道条件优越，深水港资源丰富，15万吨级船舶可自由进出，是宁波海洋经济的重要基础。北仑港域内水道口多，沿岸陡，具有峡道型港口特有的地质、水文动力特点，同时拥有其他港口所少有的口多、腹大、水深、深水岸线紧靠岸边的优点。因此，北仑港是宁波最具优势的港口资源，为宁波进一步发展海洋经济提供了良好的天然海港条件，有利于形成港口优势。除北仑港外，海洋南部的象山港、石浦港。象山港与北仑港区位特点接近，可承载万吨级船舶出入，具有近海运输深水港的优越条件，与北仑港一样是宁波发展远洋经济的重要区域。此外，石浦港国内四大渔港之一，目前仍有部分岸线可供开发利用。

2. 西北部、南部的滩涂资源。宁波西北部拥有宁波最重要的滩涂资源，主要分布慈溪（杭州湾南岸）、象山（象山港）、三门湾北部和大目洋沿岸。其中慈溪所在的杭州湾南岸是最具开发利用价值的滩涂区域。慈溪位于长江沿岸，长江径流每年挟裹约5亿吨泥沙入海，大量泥沙在慈溪沉淀，海沙堆积，形成了丰富的滩涂资源。因此，慈溪海域成为宁波开发利用滩涂资源的重点区域。此外，宁波象山港内、大目洋沿岸和三门湾北岸等也具有丰富的滩涂资源，其中象山港和三门湾是重要的海水养殖场所。

3. 南部海洋渔业、岛屿及海洋能资源。象山港属于半封闭港湾，集聚了丰富的海洋渔业

资源、岛屿资源和海洋能资源。港湾条件适宜内海洋鱼类索饵和洄游繁殖，同时又有大量稳定居住和栖息的鱼类和滩涂贝类生物。湾内海洋生物种类繁多，渔业资源丰富，是浙江省乃至全国的重要的经济水产资源的集中分布区和海水增养殖区。同时，象山也是岛屿资源的集聚带，主要分布在东部近岸岛屿、宁海强蛟群岛等。岛屿周边植被保护良好，海洋气候适宜，适宜疗养治病和避暑避寒，因此，广泛开发用作旅游。此外，象山也是宁波海洋能资源最为突出的是象山的潮汐能资源和南部海域的波浪能资源。三门湾也拥有丰富潮汐能，仅次于象山。韭山、渔山则是闻名的波浪能重点海域，都具有巨大的开发潜力。

二、宁波海域使用权管理现状及存在的问题

（一）宁波海域管理现状

1. 海域管理机构逐步健全

宁波市海域管理分为市县两级，市级管理主要由海洋与渔业局海域管理处、海洋与渔业执法支队、海域使用动态监管中心、海洋与渔业咨询服务中心、海洋产权交易中心、海洋资源综合管理中心部门构成。此外，还有海洋环境监测中心（海域论证乙级、海洋测绘丙级）、海洋与渔业研究院（海域论证丙级）、海洋开发研究院（国家海洋局海洋二所宁波分院）、海南省海洋开发规划设计研究院宁波分院等四家技术支撑单位。县级海域管理主要通过各县（市）海洋与渔业局海洋科进行管辖，覆盖象山、宁海、北仑、鄞州、慈溪、镇海、大榭及梅山保税港区。

2. 海域出让供应管理和海域价值评估机制日趋成熟

2012年9月17日宁波市政府常务会议审议通过《宁波市人民政府凭海域使用手续办理用海项目规划建设审批试点工作的通知》，文件对海域出让供应管理和海域价值评估体系建设提出明确的具体要求。一是由县级及以上人民政府负责组织实施围填海，规划用于建设的海域供应参照建设用地使用权供应办法执行；二是根据《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》文件，处理经营性用海的使用权出让；三是建设用海域级别和基准价格原则上由县级以上政府确定并进行定期发布，海域级别和基准价格体系未建立前，参照邻近土地基准价格一定比例测算海域使用权基准价格；四是由海洋与渔业局及相关部门共同制订和完善建设用海域使用权定价体系，具体措施借鉴建设用地使用权定价方法。 3. 海洋环境综合管理体制已建设完成

海洋环境保护是推进海域使用权市场化，发展海洋经济的基础保障。近年来，宁波不断加强海洋环境保护，在建立防灾减灾综合管理基础上，完善健全了海洋环境保护与体制。一方面，确立多部门一体化的环境保护执法体制，由海洋、环保、农林、经委等相关部门联合开展执法。以国家环保基本政策法规为依据，严格执行新建、扩建项目的环评审议制度，同时重点开展排污源头管理、排污控制及关停严重污染企业等系列管理。另一方面，由海洋局牵头，联合环保、海防等部门，先后建立了海洋灾害预警预报及防御决策体系和海洋污损应急处理体系，进一步完善了宁波的海洋防灾减灾管理体制，应对突发性海难和重大海洋污损事件的能力得到有效提升。

4. 跨区域海域开发与保护管理体制基本形成

随着宁波海域使用市场化进程的加快，跨区域海域开发与保护管理问题日益凸显。结合宁波海域使用管理及海域使用市场化的特点，借鉴其他省份海域管理经验，成立了海洋经济领导小组，探索建立宁波海域协调机制，为解决跨区域海域问题提供了政策法规依据。例如象山出台《象山港区域保护和利用规划纲要》，成为港区保护和利用参考和依据。同时由象山港区域综合协调管理领导机构，统筹区域海域重大事项的任务部署、制定决策及负责部门和区域间的协调，破解海域管理地方保护、管理部门职能交叉下的管理真空或执法不统一等问题，改善海域管理及服务能力，提高海域资源的跨区域使用。

5. 海域市场配置机制逐步规范