中小企业困难对策土地方面

中小企业发展建设用地对策初探
改革开放以来，我国中小企业发展迅速，总量不断扩大，效益不断增强，结构不断优化，已成为拉动经济、构造和谐、维护稳定的一驾马车。

然而，中小企业规模小、起点低、分布散等“先天性”不足和长期受产业层次低下、人力资源匮乏、资金筹措困难等传统性因素特别是当前的土地瓶颈困扰，中小企业的发展依然面临诸多困难。

众所周知，土地难题得不到有效破解，中小企业便不具备从空间上存在的可能。

在当前地根紧缩的大背景下，制约中小企业健康、有序发展的首要问题就是土地问题。

下面，本文仅围绕当前中小企业发展建设用地面临的困难及其对策、建议谈几点初浅认识。

一、曲靖中小企业的发展建设现状及其特点
发展经济，既要“顶天立地”，也要“铺天盖地”，长期以来，我们对中小企业的发展存在重大轻小的观念，缺乏以发展眼光和战略思维看待中小企业的意识。

改革开放以来，我国东南沿海，从发展中小企业起步，民资外资一起上，二三产业连续上，初步建成了“星罗棋布、活力四射”的企业社会。

曲靖市中小企业同样是伴随着改革开放应运而生，近年来，曲靖市加大了对中小企业特别是新创业人员的扶持力度，建立了小额担保贷款基金，专项用于支持自主创业。

截至目前，曲靖市非公有制经济户数达到11万余户；从业人员近40万人，吸纳的就业人数占曲靖市就业人数的75%；注册资金突破200亿元，占区域GDP比重达40%以上。

经过数十年的发展，曲靖市中小企业在实践中有了新的跨越，在理论观念
上有了新的突破。

曲靖地处西南边疆内陆地区，较之沿海经济发达地区，因受经济发展继承性、地理环境地域性和人文理念传统性的影响，我市中小企业发展的局限性仍然较为明显，主要呈现以下四大特点：
（一）规模小，御寒能力不强。

以小企业居多，抵御市场的风险能力很弱，一旦受到宏观政策调控影响或意外生产事故，企业很容易“感冒”，御寒能力较弱。

（二）层次低，技术含量不够。

主要是劳动密集型产业，准入门槛低，技术含量差。

高新技术企业数量不多，产值不高，自我创新能力和研发能力不强。

（三）人才乏，管理水平不高。

实力有限，难以吸引人才、留住人才，走向国际市场的外向型人才尤为短缺，大多数为家族式管理，成长期短，规范化不足，管理相对落后。

（四）筹资难，发展后劲不足。

投资渠道多为民间借贷，利息高，风险大，企业的资信等级不够，贷款担保难，“大银行”与“小企业”的矛盾普遍存在
二、曲靖中小企业用地现状
中小企业是链接城乡社会经济的重要载体和桥梁纽带，中小企业的发展经历了一个渐进的过程。

过去较长时期，中小企业发展用地往往是在一种无规划、无意识的状态下进行。

直到本世纪初，由于东部经济发达地区的示范带动和土地储备制度的确立，出现了两个倾向：一是以集约用地为核心的土地储备制度得到发展，城区土地得到高效利用；二是以大量圈占土地为代价的中小企业迅速扩张，大量的土地特别是规划区以外的土地被浪费、闲置或破坏。

笔者在工作当
中，经调查研究，曲靖中小企业用地现状集中体现为以下三个方面：
（一）以租代征日益突出
以租赁的形式，擅自把农村的土地用于非农建设，这就是以租代征，也是近年来中小企业用地上凸现的一种违法形式。

近年来，随着农地征转成本等相关费用的提高，一方面，业主受眼前利益驱使，以租代征往往广受青睐，另一方面，村集体为“赚点外快”，不惜占用耕地搭建出租厂房的“积极性”较高。

以租代征非法占地建厂，在曲靖并非个案，从众多的厂房、仓库租赁广告中可窥一斑。

以租代征，其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划、计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了履行耕地占补平衡的法定义务，其结果必然会严重冲击土地管理基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。

土地尤其是农用地，关乎社会稳定和发展大局，为此国家制定了严格的土地管理制度，不允许以租代征等非法占地行为。

（二）圈地现象时有发生
中小企业大多为私营企业、个体企业或是集体企业，文化底蕴相对落后，集约用地、科学发展的意识淡薄，往往缺乏对国家土地政策的了解，在思想上始终渗透着“不圈白不圈，占了就占了”的错误想法，特别是农村集体自办实体，存在一种“自家土地，想咋用就咋用”的不良思想，圈地现象极为突出，造成相当一部分土地闲置或破坏。

（三）批占不一不容忽视
部分企业虽按一定程序进行用地报批，但囿于思想认识的不到位，往往少批多占、批甲占乙、先占后批、批而不用，极大的扰乱了国土部门对土地市场的监管秩序，在一定程度上造成了有限土地资源的浪费。

三、曲靖中小企业发展面临的主要用地难题
笔者认为，无论从政策的层面，还是从现实的角度，中小企业在用地上的困难主要是“四大难”：
（一）报件门槛高，用地报批难
组织土地报件必须具备立项、环评、水保、林地等基础性支撑材料，立项难、环评难等困难是项目单位面临的普遍性困难，也是导致报件报不出而被省厅“关门在外”的主要原因。

可见，前置条件欠缺，报件门槛高，将导致报件无法报出，或条件不具备，上报速度迟缓，大型企业国有建设用地如此，中小企业用地亦然。

（二）用地指标少，项目落地难
随着国家土地供应形势吃紧，在国家控制总量、地根紧缩的大背景下，用地保障难是当前全国范围内面临的一大难题。

每年的建设用地指标实行总量控制，而不是按需分配，自上而下逐级下达的建设用地指标严重不足，在用地保障上只能保大放小，保证了重点建设项目用地，就无法保证中小企业发展用地，这是不争的事实，这亦是各级政府和企业在新形势下面临的一对新的矛盾体。

（三）后备资源缺，占补平衡难
国家实行最严格的耕地保护制度，18亿亩耕地红线不得突破，在耕地保护上“闸门”紧锁。

就我市而言，可开垦后备
资源相对不足，耕地占补平衡难，新增耕地更难。

现在国家提出在新增建设用地报批上实行占补平衡、占一补一、先补后占，占补平衡是曲靖市长期面临的一大难题，占补平衡不了，无法组织报件，中小企业用地只能付之东流。

（四）出让地价高，企业承受难
规模小、起点低、融资难是中小企业与生俱来的“胎病”，经济实力的不足成为中小企业在土地挂牌出让中成功摘牌的又一重要制约因素。

面对高额的国有土地挂牌出让价，经济实力相对较弱的大多数中小企业束手无策，无法支付土地价款，即使勉强支付了土地价款，后续的生产经营也因资金的短缺而深受影响。

四、科学保障曲靖中小企业发展建设用地的对策和建议
中小企业是推动经济发展的重要力量，是发展民营经济的重要载体，是解决就业问题的重要途径。

作为发展中的曲靖，应将发展中小企业作为主攻工业、加快经济崛起的战略支点，全面营造中小企业“千帆竞发、百舸争流”的浓厚氛围。

2008年，人力资源和社会保障部将曲靖列为首批全国82家创建创业型城市试点之一。

尽管云南省提出“中小企业在用地方面享受与其他企业同等的政策，适当扩大中小企业现行用地范围，并列入当地土地利用规划”，并在《关于加快中小企业发展的若干意见》中指出：“在符合土地利用总体规划和年度用地计划的前提下，相关部门应加快用地审批，对中小企业依法提交的用地申请和土地使用方案，国土资源管理部门应及时作出答复”，这些政策都体现了省委、省政府对中小企业用地上的倾斜，但土地政策之间的牵连性很大，要从根本
上解决中小企业用地难题，若仍停留于传统的思维模式，仍沿用以往的农地“征转批供”既定程序，受指标和占补平衡的制约，大多数结果只有一个：望“地”兴叹。

值得思考、值得探索、值得实践。

笔者认为，要有效破解中小企业发展长期面临的土地难题，面对指标的严重不足，可以且只能靠创新驱动来解决，将理念、思维的创新作为破解中小企业用地难题的“引擎”，从整体上驱动中小企业健康发展，谓之创新驱动。

要通过创新达到驱动之目的，关键是要从以下七个方面着力：
（一）腾笼换鸟，盘活存量压增量
在国家、省、市政策春风的吹拂下，我市中小企业发展迅速、“遍地开花”。

在指标紧缺、可开垦后备资源不足的大环境下，内涵挖潜、盘活土地是提高土地利用效率的根本途径。

不论是处于指导性地位的政府，还是处于主导型地位的企业，要积极探寻节约集约用地新途径，充分盘活并利用存量土地、闲置土地进行项目建设。

1．全面加大执法监管力度。

加大对批而未用、用而不足、长期闲置土地的处置力度，坚决制止土地的闲置和浪费，及时纠正先上车后买票、先建设后补办的“先斩后奏”的“霸王用地”现象的抬头，全面提高中小企业用地集约度。

2．积极推进农村迁村并点。

通过拆小村、并大村，拆散村、建新村，整合利用农村存量土地资源。

通过拆旧建新，节约的旧村建设用地，可以租赁、入股等形式用于中小企业建设用地，也可复垦整理后用于规模化现代农业经营，将新增的耕地面积用于增减挂钩项目建设或占补平衡。

此举可谓
一石三鸟，即：村民居住向社区集中，农业经营向规模集中，中小企业向农村转移。

同时，达到三个目的，即：用地压力得到缓解，居住条件得到改善，集体收入得到增加。

有一点必须明确，新房建成后，旧房必须拆除，就全国范围而言，据统计，新房建成后，旧房没有拆除的比例高达40%。

需要注意的是：迁村并点重在改造，而不是另起炉灶，在旧村的基础上，通过统一规划，集中建设，实现集约高效利用旧村土地，切忌“摊大饼”、“铺摊子”。

（二）化零为整，建设园区求集中
积极向上争取政策上的倾斜，把加快工业化和推进城镇化紧密结合起来，实行“两化”联动，共同发展，建设中小企业创业园区。

结合中小企业实际，适当降低园区准入门槛，着力解决中小企业“进不去”的问题，确保中小企业顺利进驻园区创业，实现集群式发展。

同时，再辅之以立项上的配合，对科技含量高、规模较大、解决民生问题重要的中小企业项目，尽可能争取省级以上立项，尽量争取省以上统筹用地指标，缓解园区“容量不够”的压力。

（三）勇创新路，拓展空间强保障
面对强大的用地保障压力，地方政府和中小企业应进一步解放思想，优化和调整选址方向。

国家对不同地类的审批条件、程序和权限有不同的规定，基本农田须由国务院审批，其它耕地根据面积分别由国务院和省级人民政府审批，审批级别越高，程序越复杂，困难就越大。

中小企业一般规模较小，用地需求面积相对狭窄，要按照“多批耕地，少占耕地”的思路，在选址上应尽量避开耕地（特别是基本农田）、林
地、园地等国家严管严控的区域，提倡在城镇近郊的荒山、荒坡、荒滩等未利用地开发中小企业建设用地，以减少程序，降低成本，增加土地供给率。

（四）试点先行，超前谋划树典型
1．内涵挖潜，积极探索农村集体建设用地流转新机制。

积极盘活农村闲置集体建设用地，探索完善集体土地租赁、入股等流转机制，切实盘活农村土地存量资源。

曲靖刚刚起步的农村集体建设用地流转，宣传不到位，流转规模小，成效不明显，离家喻户晓尚有一段很长的路子要走。

今后的工作，要敢闯敢试，放眼放胆，引导各级各部门以及村集体、村民、中小企业算好三笔帐：一是经济账。

通过租赁、入股等形式，不但增加村集体收入，而且有效缓解了企业高额的国有建设用地使用费。

二是就业帐。

中小企业落户农村，可就地吸收农村剩余劳动力，切实解决劳动力就业难的问题。

三是社会效益帐。

中小企业的顺利落地，结合新农村建设，切实推进“以城带乡”、“城乡一体化发展”等战略的稳步实施，积极发挥中小企业推动农村经济结构转型的“助推器”作用。

在抓好典型的同时，全面宣传普及，以点带面，让成功的经验、试点的典型辐射、带动、涵盖全市，掀起一股盘活、集约、高效利用农村存量土地的热潮。

若政策把握得好，在这个方面大有文章可做。

目前，就全市而言，麒麟区作为农村集体建设用地流转试点区，已出台《曲靖市麒麟区农村集体建设用地流转管理办法（试行）》，成立了专门机构——流转交易服务中心。

经过一年的探索，共指导了16宗面积383922.77平方米的农村集体建设用地流转。

在这个方面，
成都经验值得借鉴，村民对土地流转的意识较为超前，村集体在组织土地整体流转时，受村民阻力不大，应该说，成都的做法是成功的。

需要注意的是，成都用于流转的集体土地，不仅是集体建设用地，还包括集体承包地。

通过整村搬迁让地，复垦为耕地，再将原来的耕地用于企业建设用地，这样一来，不但维持了耕地总量动态上的平衡，而且实现了农户社区式集中居住，复垦耕地规模化经营，既解决了企业用地，又实现了农业产业由传统农业向现代农业的转变。

2．置换指标，深入推进增减挂钩试点工作。

国家高度重视增减挂钩试点工作，目前，国土资源部正着手研究，拟与中央党校联合举办全国省长培训班，重点研究地政管理新机制的问题，其中增减挂钩试点工作是重要内容。

当前，深入开展增减挂钩试点工作，既有政策支持，也有巨大潜力，更有客观需要。

要结合新农村建设和矿村共建机制试点工作，由急需用地的中小企业拨出资金，大手笔推进空心村、废弃砖瓦窑场整治力度，将其整理复垦成为耕地，报省厅验收评审后，实行项目挂钩对接，封闭运行，定向“射点球”，即：企业复垦甲地，批准其占用不超过甲地面积的乙地，从空间上置换用地指标。

据调查，全市现有相当面积的空心村、废弃砖瓦窑场，整治复垦后用于指标置换的空间很大。

就目前来看，增减挂钩试点工作全国的典型，应该首推江苏省盐城市，该市自2005年启动增减挂钩试点工作以来，复垦了大量耕地，置换了不少指标，五年来，建设用地基本来源于增减挂钩置换的用地指标，这是一个典型的实例，值得借鉴推广。

3．迁坟腾地，充分发挥城郊区位优势。

随着城市建设步伐的不断加快，传统土葬形成的墓地已“兵临城下”，大片的墓地既无法耕种，又无法建设，造成了土地资源的极大浪费，城郊区位优势无从体现。

基层党政组织特别是社区、村组一级，应该积极发挥宣传、引导和鼓励作用，发动群众自发将城郊坟冢迁入荒坡、荒地或公墓，整理后腾出建设用地，通过流转用于中小企业建设用地，或整理复垦为新增耕地，用于占补平衡，争取用地指标。

也可由企业直接注入资金用于坟冢搬迁补偿、土地整理支出等方面，用于增减挂钩，引进对接项目。

成功典范是麒麟区白石江街道代河村委会，引导村民将5100余冢坟墓全部迁入荒山、荒坡，腾出建设用地819亩，若用于流转，则可解决部分中小企业发展建设用地问题。

按照分类，土葬坟地属特殊建设用地，曲靖市城郊周边墓地众多，若用3-5年时间将城郊周边所有坟冢迁坟上山，其保障中小企业用地需求的能力不可小觑。

（五）破难解梏，新增耕地换指标
耕地占补平衡难是最大的实际，要实现对发展建设用地的有效保障，除前述几种方式外，农地征转仍然是重要途径，而农地征转涉及的土地报件，前置条件众多，就国土部门而言，首要的问题是占补平衡问题。

占一补一要求必须新增耕地，要实现耕地面积的有效增加，土地开发整理功不可没。

近年来开展的土地开发整理项目，实现了耕地面积的有效增加，顺利解决了部分发展建设用地。

土地开发整理需要大量资金，建议政府建立土地开发整理财政专户，进一步加大土地开发整理和中低产田地改造工作力度，涉及新增耕地和农
房、坟地搬迁的，实行分类统计，综合使用成果。

专项用于土地开发整理，有效解决占补不平衡的问题，确保土地报件的顺利报批。

（六）以疏堵漏，标准厂房寻出路
根据我市实际情况来看，建设廉租性工业标准厂房，一方面可以让中小企业摆脱用地要素的制约、降低企业投资成本，集中精力埋头发展；另一方面可以减少违法用地、以疏堵漏，真正实现工业集中到园区，避免出现工业企业圈地闲置现象。

目前，我市政府性投资建设、社会投资建设的标准厂房不多，远远不能满足中小企业的发展需求，从土地利用总体规划、城乡建设规划上也未予以足够重视和安排落实。

工业园区内由开发商承建的标准厂房，可以满足一部分中小企业的厂房需求。

但是，标准厂房之所以没有获得部分中小企业的青睐，主要是因为厂房多是“千人一面”，属于通用型厂房，没能为一些需要特殊厂房的中小企业进行量身定做，也就对一些中小企业没有足够的吸引力。

因此，应鼓励多建造功能细分的标准厂房，满足不同中小企业的厂房需求，无疑是解决中小企业用地难问题更好的出路所在。

（七）零地挖潜，就地改造转模式
实行零地技改是缓解用地压力的有效途径之一，通过厂房改建和加层、内部土地整理等途径，提高空间利用率和产出率，实行零用地改造。

在这个方面，我市仍处于滞后阶段。

外省某市积极鼓励工业企业节约集约利用土地的相关政策，对翻建和建造三层及三层以上厂房的，不再收取土地价款，涉及的城建配套费全额减免，其他有关规费减半收取，这些
政策深受中小企业欢迎。

就我市而言，同样应积极鼓励企业进行零地技改，引导企业用地模式向“空中拓展型”、“地下空间开发型”、“标准厂房型”、“提高容量型”、“闲置土地盘活型”等集约用地模式转变。

综上所述，本文探究的中小企业面临的用地难题，既带共性，又具个性。

中小企业用地难题的破解，非一朝一夕，必须多措并举，注重原则性，打好擦边球，做到用地不违法，保障不滞后。

面对强大的中小企业用地压力，只能“走夹缝”、“走边线”，最为关键的是要高举旗帜，创新驱动，迎难奋进，在困境中积蓄力量等待时机，在探索中积累经验解决问题，共同想办法、出主意、找问题、定思路，曲靖中小企业一定能够实现总体式跨越发展，将为促进经济社会发展再添新活力、再做新贡献、再谱新篇章。