联合惩戒失信被执行人相关法律问题研究 调研报告

联合惩戒失信被执行人相关法律问题研究信用是市场经济的前提与基础，这种信用关系随着市场的发展而发展，成为维系市场秩序的内在纽带。因此，构建失信惩戒机制、建立良好社会信用关系是促进我国市场经济健康持续发展的推动器。鉴于此，本文对我国惩戒失信被执行人的相关法律深入调研分析，现将调研情况总结如下：

一、失信联合惩戒制度背景及特点

近年来，社会对信用工具的整体需求不断增长，企业赊销赊购、金融信贷和个人信贷消费规模迅速扩大，与之对应的交易手段也开始向信用交易过渡和转变。然而，我国社会信用缺失情况也在加剧。信用缺失现象充斥在我国社会政治经济生活的方方面面，不仅所有与市场相关的领域如生产、消费、流通、金融、工程建设、劳动用工、中介服务等产生了严重的信用缺失问题，而且科技、医疗、司法、行政等不应产生信用问题的领域也出现了严重的信用缺失问题。长此以往，失信问题不仅会极大地扭曲了人与人之间的正常社会关系，还将动摇我国经济社会发展之根本，不利于我国社会经济发展及和谐稳定。

在此背景下，信用作为规制工具进入了决策者的视野。也正是因为信用问题关系到国家社会民生的稳定大局，乃至影响到中华民族伟大复兴的成功与否，我国社会信用体系建设与西方征信问题从起点和出发点就不完全相同。以美国为首的西方国家侧重的是市场经济主体

的经济信用，而我国社会信用体系建设的主导者是政府，这意味着我们会更加注重社会秩序和伦理意义的“社会信用”。特别是“用法治手段推进道德建设”和社会主义核心价值观入法入规的要求，③使其同时具有经济治理和社会治理两方面，早已超过了西方意义上的信用概念。

二、失信被执行人联合惩戒制度的规范性文件体系及规范现状

（一）失信被执行人联合惩戒制度的规范性文件体系

2007 年，国务院办公厅颁布的《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》首次提出要形成失信行为联合惩戒机制。此时联合惩戒机制的具体执行是由国务院有关部门内部的联合共同执行，信用信息的交互适用也仅是局限于国务院各部门之间。

2014 年，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》对失信联合惩戒进行了全面设计，联合性的奖惩机制被确定为社会体系运行的核心机制。相较于2007年的《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》，此次联合惩戒可以实现行政机关政务系统和社会征信系统所归集的信用信息进行多部门、跨地区的交换，涉及部门得到了进一步扩大。

从 2017 年开始，失信联合惩戒进入了发展的快车道。截止到2017 年底，共签署了 24 部失信联合惩戒合作备忘录，覆盖了 24 个领域、行业。特别是在2019年，各行业页纷纷开始建立失信联合惩

戒配套制度，如针对于失信惩戒名单管理的《商务信用联合惩戒对象名单管理办法》、有关于信用修复制度的《能源行业市场主体信用修复管理办法(试行)》等。

简单概况，从开始的集中在金融领域深入到政务、商务、社会、司法等重点领域，从开始强调建立“一处失信，处处受限”的信用监管框架到后来强调保障失信者权益，我国失信联合惩戒伴随社会信用体系同步发展，也取得了一定成果。

（二）失信被执行人联合惩戒制度的规范现状

在我国，失信联合惩戒制度并不是一个法律概念，而是一个相对抽象的实践用语，很难正确把握其根本的内涵，只能从以下几点进行精细化的分解了解：一是法律层面上，目前我国现行法律明确规定对失信行为人进行联合惩戒的有《中华人民共和国疫苗管理法》、《中华人民共和国公务员法》，且会将受过失信联合惩戒的失信主体排除出可予以录用为公务员的范围；二是行政法规层面上，如《人力资源市场暂行条例》、《个人所得税法实施条例》和《快递暂行条例》等行政法规都以行政法规的形式予以规定了行业间的失信联合惩戒机制；三是部门规章上，有部分领域已经尝试通过部门规章的方式来规定本领域内主管部门会同其他部门来共同实施的联合惩戒。但是各个领域对于失信联合惩戒制度中的失信主体确定和失信惩戒措施实施都存在一定的差异；在地方性法律规范上，很多地区以地方性法规、地方政府规章等方式规定适用于本省行政区域内公共信用信息、社会信用信息的归集、应用以及对于失信主体的惩戒的相关制度，并进行了不

同程度的实践，惩戒的措施多种多样，惩戒实施的部门也在逐渐增多。

三、失信被执行人联合惩戒制度的检视

信用联合惩戒制度固然有效弥补了以往诚信治理的缺陷，提升了诚信治理的效率与水平，但实践中也暴露了以合法性与真实有效性为主的两大亟待解决的问题。

一方面是合法性的商榷。截至目前，我国围绕司法执行、以生效法律文书为基础的失信被执行人惩戒制度逐步建立起来，但究竟什么是“失信”，《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》这个涉及失信惩戒的最高级别规范性文件也未对“失信”作出定义让联合惩戒制度在法理上并未符合基本的程序正义。

另一方面是社会实效性待评估。任何东西都会呈边际效用递减，过高的责任只会产生负效应，这是法治的重要原则之一——“不应规定人们做不到的事”的经济学理由。换而言之，极端情况下信用惩罚对于“光脚者”而言，依旧毫发无损;对于暂时困难的“穿鞋者”的有效可能性更大，但若过度“羞辱”，守信与否的结果无差，致其破罐子破摔，这就违背了法律制度设定的最终目的，即为了促进整体社会收益的提升，尽力使每个人都可以过上自己希望的生活。

除此之外还有精细化管理的缺失。信用联合惩戒“一刀切”式的粗狂管理模式看似卓效显著，实际上也暴露了制度精细化管理的缺失。这是因为仅区分失信轻重程度还不足以称为精细化管理，惩戒领域的

区分也需考虑在内。换个角度来看，联合惩戒实际上也是一个多元化的惩戒，既有禁止性的规定，也有限制性、警示性的规定。如果一昧的采用“一刀切”式的粗犷管理，最终会大概率造成过犹不及的负面效果，伤及无辜，到头来可能违背了制度的初衷。

四、失信被执行人联合惩戒制度优化建议

“老赖”成了失信人的身份标签。一个人在社会中扮演者多个角色，不能因失信行为就将一个人的品性与人格全部否定。因此设计失信惩戒制度，关注形式合宪性、实质合宪性两个维度，从积极、消极两个层面，为立法的内容形成和界限控制提供支撑，能够更为妥适的解决国家权力间的横向调配与国家公民间纵向法律关系的难题。基于上文的对失信被执行人联合惩戒制度有关问题的探讨，本文提出了以下几点建议：

一是理念上由道德评价转向法律评价。社会大众凭借着心中的诚信道德理念，声讨、谴责失信人，再加上并非事件当事人，更不可能从法律的角度综合评判失信行为的是与非。法律同等地保护每一个人，对失信人更精准评价的标准也一定来自于法律。正确评价失信人，应当着重厘清事件的来龙去脉，以事实为依据，行为与责任相适应，方能精准惩戒。

二是目标上实现整体社会收益的最大化。无论是在政策层面还是实践层面，都应力求避免给社会、给被惩罚者带来不可欲的重大后果，以实现整体社会收益的最大化。这就需要反思现有的干预手段、干预