浅析地方国企试点改组组建国有资本投资运营公司

2019年《政府工作报告》明确提出，在加快国资国企改革方面，“加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值”。按照《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)有关要求，开展国有资本

投资、运营公司试点，是深化国有企业改革的重要内容，是推动国有经济布局结构调整的重

要途径，是落实以管资本为主加强国有资产监管的重要举措，对国有企业改革全局具有重大

意义。

这几年来，央企和地方国企分别开展国有资本投资、运营公司试点行动。2018年12月28日，国务院国资委再次明确了11家央企为国有资本投资、运营公司的第二批试点企业。全国已有30多家省级国资委陆续试点，改组组建了近140余家国有资本投资、运营公司。这些试点企

业在试体制、试机制、试模式等方面进行了大量的探索实践，在党的建设、授权放权、组织

架构、运营模式、经营机制等方面取得了成效和积累了经验。在地方国企层面，推行试点以来，试点企业的规模、效益、质量实现了同步提升，具体表现在：

1、在投资决策、产权管理、财务管理、企业改革、人事薪酬等多个方面推行授权经营管理，确立了试点企业市场经营主体地位；

2、试点企业治理结构进一步优化，党组织在公司治理中的法定地位进一步明确；

3、“小总部，大产业”格局初步显现，管控模式更适应市场化需求；

4、试点企业围绕供给侧结构性改革，优化产业布局，调整业务范围，创新商业模式，稳步

实施转型升级战略。

不过，地方国企改革试点企业在不同的层面仍然存在一些问题：

1、试点企业与监管机构的职责边界没有完全理清，权力责任清单有待进一步合理化完善；

2、试点企业的法人治理结构仍不完善，比如在外部董事引入方面推进较为缓慢。

3、试点企业在进一步优化产业结构布局、新兴产业培育、转型升级和高质量发展等方面引

领带动作用不强，试点企业的市场主体地位尚未充分释放；

4、试点企业的市场化运作能力、资本运作能力、服务实体经济能力尚显不足，尚未充分实

现国有资本的规范有效运行；

因此，结合上述的成效、经验和不足，地方国企试点企业需要进一步加强总结提炼，为第二

批试点做好总结借鉴和经验传承。笔者这几年持续在多个省地市监管机构和试点企业走访调研，通过一些实际的案例和亲身参与改组组建的成效，给地方国企试点企业提供以下几点思

路和观点，仅供参考。（下文提及的“国有资本投资运营公司”字样，读者应理解为国有资本

投资、运营公司）

01

选定试点企业的【五看】

多数省地市级国企，经过几轮的连续重组整合以后，已经形成了市场竞争一类、市场竞争二类、公益类等为主线的多家集团企业。有不少的地方国企初步形成了具有当地特色的支柱产

业或新兴产业。在第二批试点中，我们建议要设定一定的入门条件来遴选试点企业。

一看企业资产，优质资产要达到一定规模且经营性资产占比较高，主业聚焦、业务板块互补、全资或控股一级企业多。

二看企业法人治理结构，组织结构基本健全，运作较为规范。

三看企业是否具有一批专业化的资产经营和资本运作团队，其战略管理能力、投资决策能力、资产管理能力、风险防控能力强。

四看企业是否具有较好的投资、资本运营的基础，经济效益和社会效益在当地比较突出。

五看企业的制度流程、财务风控等体系是否健全、完善。

02

认知试点企业的【目标】

试点是改革的先遣兵团和试验田，试点首先是革新企业家的思想观念和领导意识。试点企业

的领导班子要充分认识到，试点的主要目标是要改组组建成一批具有较强投融资、资本运作、产业整合能力的国有资本投资运营公司，培育主业聚焦、治理完善、市场主体地位强的国有

企业集团，结合地方国企内外部的综合改革，确保实现国有资本的增值和资本价值最大化。

03

看懂试点企业的【三原则】

试点企业的基本原则：

一是改组组建为主，将具备条件的地方国企改组为国有资本投资运营公司，或根据需要组建

国有资本投资运营公司。

二是依法规范，试点企业应按照现代企业制度要求建立权责明确、运转协调、制衡有效的法

人治理结构。依照法律法规和公司章程规范国资监管机构、国有资本投资运营公司之间的关系，建立以产权关系为纽带的管理体制。

三是坚持市场导向，推动试点企业的市场化开放式重组整合，激活市场化经营机制，激发企

业的积极性和创造力。

04

明确试点企业的【主要任务】

确定试点以后，地方国企的领导班子要明确试点企业的主要任务。无论是改组还是组建，国

有资本投资运营公司的主要任务有四点：

一是要把过去“管资产”的模式朝着“管资本”的方向去转变，在全公司上下需要完善国有资产

经营管理体制；

二是以董事会建设为核心，提升试点企业公司治理水平。要着手对法人治理结构进行完善，

引入外部董事机制，提高领导班子决策“三重一大”的效率和透明度；

三是要积极与监管机构协商，建立权力、责任、负面等清单，在公司内部成立“试点办公室”，牵头完成完善授权机制，扩大试点企业的自主经营权；

四是以产权为纽带，增强试点企业的市场化运营能力。

05

升级试点企业的【战略定位】

战略规划升级。根据改革的相关政策要求，国有资本投资运营公司的功能定位是实现党委和

政府战略意图的重大产业转型项目、公共服务项目的投资，以市场手段进行资本运作融资的

投融资主体；推动国有企业改革重组、实现国有资本有序进退的产业整合主体；促进战略

性新兴产业发展和科技创新的创业投资主体。因此，本着市场化运作的目标，试点企业要对