财政联邦制理论的新近发展

财政联邦制理论的新近发展

杨志勇

内容提要：近十年来，财政联邦制理论在许多方面取得了新进展。本文从该理论研究的多学科倾向、关注发展中国家、理论研究中新制度经济学方法的运用和实证研究四个方面对这些新的研究动态作了回顾与总结，并剖析了理论发展的原因。

关键词：财政联邦制发展中国家新制度经济学

财政联邦制理论如果从蒂布1956年的经典文章《地方公共支出的纯理论》（Tiebout，1956）算起，已走过了将近半个世纪的历程。近十年来，该理论在许多方面又有了新的发展。本文拟对此进行回顾与总结。

一、财政联邦制理论研究中的多学科倾向

传统的财政联邦制理论主要从经济学的角度研究政府间财政关系问题。从1990年代中后期开始，出现了相当多的从多个角度研究财政联邦制的论著。Musso（1998）从法律、政治和经济学三个角度对“联邦制”的定义作了概括，超越了原先仅从经济学角度研究财政联邦制问题的界限。Bailey（1999）认为仅从经济学一个角度研究财政联邦制问题是不够的，他主张综合研究的方法，并身体力行，用多种方法构建地方政府经济学，并将之用于分析英国的地方政府和政府间财政关系。Inman和Rubinfeld（1997）回顾了美国历史上所形成的四种联邦制，即二元（dualism）时期的联邦和州力量相仿的联邦制、联邦政府力量逐渐增强的早期的中央集权联邦制、大萧条所引起的合作联邦制以及联邦在州和地方问题发挥更为积极作用的创造性联邦制。同时，他们还注意到1980年代美国联邦制的新特征，关注当时是否已经开始出现新联邦制。特别是，1996年美国的社会福利改革，联邦政府将社会福利方面的一些责任转移给地方，这与传统财政联邦制理论的要求是不像吻合的。对于美国新近发生的一些变化，他们的分析不是就事论事，而是区分了三种联邦制原理，即经济联邦制、合作联邦制和民主（多数票规则）联邦制。他们认为，三种原理都考虑了经济效率问题，但合作联邦制在政治参与、保护个人财产和自由方面具有优势。由此看来，基于经济效率、政治参与、保护个人财产与自由可能产生的矛盾，他们所选择的合作联邦制已经超越了传统联邦制理论只考虑经济效率的局限性，在政府的目标函数中加入了政治目标。而且对于1996年的福利改革，他们认为这是一次实验，如果实验成功的话，联邦政府可能将更多的责任赋予地方。

Donahue（1997）的评论文章也对模拟市场的传统财政联邦制理论提出了质疑。

二、对发展中国家的研究

传统的财政联邦制理论是在像美国这样的发达国家的背景下形成的，所分析的问题也是针对发达国家的。实际上，发展中国家所面临的问题和发达国家有很大差异。这也就引发了更具有一般意义的财政联邦制理论的探讨。Weingast等人的“第二代财政联邦制理论”就是这一努力的反映。Bardhan（2002）更是注意到发展中国家和转型经济因为制度背景不同，和发达国家相比可能带来的问题。

Bardhan（2002）指出了发展中国家的国情与发达国家不同，传统的财政联邦制理论并不能有效地适用。其中主要是人口的流动性不强，公众对政府的监督信息相当有限，地方政府的政治责任（political accountability）机制较为薄弱，地方政府征税水平低所导致的收支联系较少，地方政府征税的技术水平和征管能力较低。而传统财政联邦制理论的精髓在于通过财政分权，赋予地方政府更多的责任，促进地方政府的竞争和经济效率的提高。

Bardhan（2002）等还运用政治经济学方法，指出财政的地方分权可能加剧地方政府的

被俘获程度，也就是说，地方政府的支出在分权背景下，更有可能被当地的某些利益集团所控制，导致其他人负担更多份额的税收，显然，这种结果不是传统理论所愿意看到的。而在中央一级，制衡机制相对健全。

显然，发展中国家的这些不同于发达国家的因素，决定了适用于发展中国家的财政联邦制理论必须在新的约束条件重新构造。

三、新制度经济学的发展对财政联邦制理论的影响

（一）维护市场激励的联邦制承诺理论：钱颖一等人的研究

Weingast（1995）、Qian和Weingast（1997）、Mckinnon等（1997）研究了传统财政联邦制理论中忽略的政府激励问题，形成了以“维护市畅 为核心的第二代财政联邦制理论。这种理论借鉴了新制度经济学，特别是其中的企业理论。他们认为，财政联邦制具有维护市场有效体制的潜在力量。

财政联邦制是作为一种维护市场激励的承诺而存在的。政府怎么承诺有效提供公共产品以及维护市场的激励取决于国家的治理结构。维护市场要求国家具有效率，但要受到法治、权力的横向分割、民主等约束，虽然这些都不是完美的。适当分权的联邦制有助于国家维护市场目标的实现。该理论认为，中央政府对地方信息掌握得越少，拥有得权力越少，承诺越可信，越可以增进地方政府得激励；存在地区间得竞争，地方官员有保护当地公民利益得激励；可持续的联邦制是一个问题。联邦体制要求制度能够自我实施；官员必须有激励遵守联邦制的规则。最近该理论引进了重复博弈的正式模型。

他们认为，联邦制的基本难题有二：第一，什么阻止中央政府通过压倒较低级次政府破坏联邦制？第二，什么阻止组成单位通过搭便车和其他不合作破坏联邦制？联邦制的不稳定性源于两个基本难题意味着权衡抉择；设计的制度和权力减轻第一个问题就会加重第二个问题，反之，反是。

（二）产权方法：不完全契约理论的运用

Christoph Lülfesmann（2002）借鉴产权理论，突破传统财政联邦制理论中地方政府之间缺少政策协调的假定，将政府间的财政关系视为一个不完全契约，在此基础上讨论了财政联邦制问题。

他假设，某一地方政府要推行的项目对其他地方有溢出效应，如果项目的决定权在联邦（中央），就要取得联邦会议的一致通过或多数支持。他认为，不管项目的决定权在地方，还是在联邦，政策协调总是互惠的。政策协调是在不完全契约下，通过地方之间的政策协调和讨价还价，增进各地的收益。他分别考虑了在存在成本分摊和不存在成本分摊两种情形。其结论是，没有成本分摊，补助在中央治理中起决定性作用。这是因为政治交易过程（political bargaining process）消除了低效率。当然，当存在溢出时，辖区实施政策的任何投资行为不仅增加其自身不同意的支付（payoff），而且也增加其他一地的支付。这种外部效应没有内部化。因此，分权下，强外部性一直困扰小额投资。相反，中央集权实行一致规则下，每个地区可以单方面阻止政策的实施，即不同意时维持现状，谈判失败。但是，当一地的谈判能力超过其他的联邦成员时，或者存在很强的外部性，其投资激励比分权下要高。其次，有成本分摊，分权经常严格优。特别是，分权治理下，恰当地选择比例成本配套拨款，只要溢出不明显，社会最优结果就会出现。直觉上，地区分摊成本越小，它选择的项目越大，这时，谈判失败。对于更有价值的较大项目，先前的投资，成本配套拨款刺激增加收益的投资。与正面结果相反，拨款提供在一致规则的集权下，对投资激励没有影响，因为其他地区可以否决项目，因此，使得最初的协议失效。最后，在多数规则下，集权化治理一般引发次优结果，因为拥有多数的地区可以“剥夺”投资少数地区，只会对投资产生负激励。