城市交通管理机制及其发展

1 概述

随着世界范围内城市化和机动化进程的加快，城市交通越来越成为一个全球化的问题。城市交通基础设施供给滞后于高速机动化增长需求，道路堵塞日趋加重，交通事故频繁，环境污染加剧等问题普遍存在。特别是在一些发展中国家，不仅没有在城市规划布局、城市交通发展模式选择与运营机制等方面吸取发达国家城市交通发展的经验与教训，而且重复着它们在高速机动化发展中所犯过的许多错误，无论是大中城市还是新兴的中小城市，几乎都没有前瞻性地解决好城市交通问题。

探究城市交通发展中存在问题的原因，无论是从宏观上还是从微观上分析，其根本原因在于城市交通系统的管理机制不适应。解决城市交通发展问题的着眼点就是要建立有效的管理机制。以下将对中国城市交通系统的管理机制与发展进行分析，并提了一些相应的改革建议。

2 中国城市交通管理机制分析

2.1 城市交通的系统概念

城市交通是一个集经济性与社会公益性于一体的领域，包括管理体制、城市规划布局、投融资体制、交通方式选择、公共交通运营组织、交通需求管理、交通流量控制与管理等等方面的内容，涉及到管理、法规、规划、工程、技术、财政、教育、环境、能源、信息以及人文等社会经济诸多学科领域。这些方面集成在一起形成一个错综复杂的城市交通大系统。系统问题就必须通过系统方法来解决，解决系统问题的基本方法是建立有效的信息传导、控制和反馈机制，实现各子系统联动从而提高整体系统有效运行并实现其目标。从这个意义上讲，城市交通问题的核心就是如何建立一个有效的管理机制，保证各子系统及系统要素有机衔接与互动，从而实现城市交通系统的良性运转。

2.2 城市交通管理机制的内涵

所谓城市交通管理机制，是指与城市交通相关的管理活动的内在工作方式，包括管理结构组成部分的相互关系，以及其间相互作用传导方式与约束条件。显然，城市交通管理机制不仅仅是一个管理体制问题，而是涵盖城市交通的所有方面。一个有效的管理机制要求在宏观、中观和微观各层面上的管理活动达到和谐，而不是互相抵触或各行其是。

2.3 城市交通管理体制

城市交通管理体制是管理机制的首要内容。建立一个良性互动的城市交通管理机制的关键是在充分认识城市交通地位与作用的前提下，建立一个符合国情、结构合理的管理体制框架。如果中央或地方政府不能给予城市交通高度重视，那么很难保证它们会认真研究应该建立怎样的管理体制，也很难根据国情变化去调整既有的制约城市交通发展的管理体制框架。

我国的城市交通管理体制基本上是计划经济体制下行业分割与部门分割、职能交叉重叠式的管理模式的延续，虽然经过历次改革，也只是个别职能在新旧机构间进行转移，还没有从根本上解决原有体制的弊端。

目前，从总体上讲，城市交通的发展、规划与建设、行业归口管理在建设部，但许多部委的管理与城市交通的发展都有密切关系，在职能上有交叉和联系，如：交通部、公安部、铁道部、国家计委、中国国际工程咨询公司等。

由于这种管理特点，使得城市交通的系统中出现许多问题。如：

城市公共汽车交通与长途客运交通的接驳

城市出入口道路与公路的衔接

出租车的管理

停车场的管理

小汽车、自行车交通的发展

技术政策、标准、规划、计划的协调一致

投资一体化问题

客运市场的规范、引导与培育，等等

在地方省级政府和城市当局，基本按照中央政府的部门管理机构及其职能对应设置，各司其职。从管理权限上看，地方管理部门基本上以执行上级对口行业管理部门的政策为主，在城市规划、交通基础设施建设项目安排、运输价格变动等方面都基本没有自主决策权。

从上述管理体制结构可以看出，各个相关管理部门都管理城市交通的某些方面，缺少一个权威的政策机构对城市交通进行系统性管理，并负责对各部门的管理进行协调。在我国现实的分部门管理体制中，每个部门都在自己的管理权限内将其“应尽”职责单方向发挥到极点，缺少相互间的沟通与协调机制。行业或部门分散管理带来的另一个问题是，各个部门对社会经济和技术变化对城市交通的影响难以作出灵敏反应，无法采取协调一致的革新措施。这些是我国城市管理机制传导不畅的先导性问题。有一种观点认为，应该将城市交通各相关管理职能归于一个部门管理，这是不切合实际的，由于城市交通涉及的领域多，一个部门不可能承担起来，这种做法也不符合管理权能相互制衡的原则。

实质上，问题的核心还并不在于一定要有一个高于各个部委的专职管理机构来以足够的权威约束各个部门的管理行为，协调各部门关系，或者由一个部门来统管所有城市交通的事务，而是从上到下没有建立起依法管理城市交通的体制与机制。由于缺乏完备的城市交通法律法规体系来约束管理者的行为，管理缺乏协调以及管理不规范的现象便难以避免。

2.4 依法管理城市交通

法制化管理是城市交通管理机制良性运行的根本性制度保证，无论宏观管理、中观管理或微观管理都是如此。根据国外城市交通管理的成功经验，无一不是通过完善的法律法规制度来约束和规范管理者和交通参与者的行为。例如美国的《城市公共交通法》，法国的《国内交通法》、瑞典的《交通法案》等，其中对城市交通规划、各级政府相关部门的管理权限与职责、中央和地方政府对城市交通建设项目的投入比例和对公共交通的财政补贴比例、对城市交通技术改造和研发项目的资助等等方面都以法律的形式作了规定，各个相关部门的规

章都按照统一的法律原则来制订，而且规章制订的非常细致，使每个交通参与者都明白自己应该做哪些、怎么做，这样就保证了规章的一致性和部门管理的协调。

在我国，虽然各个部门都制定了属于自己管理权限范围内的一系列规章条例，但关键的问题是各部门的规章条例在本部门外缺乏权威性，各种规章条例往往发生冲突、相互不统一协调。在现实中，一旦出现几个部门共同协调解决的问题，互相推委扯皮现象普遍存在，即使发生违反某些规章的行为，执行力度不够，或以行政方式或首长意志取代法规，规章的权威性和严肃性受到严重挑战。在这样一个缺乏权威性法律法规约束的管理机制中，管理活动被分割开来，管理信息限于部门内部传导，有时部门内的沟通也不畅，部门间难以沟通或沟通有限，这从许多事例中可以反映出来。

在城市规划方面，基本上所有城市都依据行业管理部门的法规要求制定了城市总体发展规划，但是，从制定规划开始，许多城市没有吸收交通工程和交通管理方面的专家参与，或者没有认真采纳交通专家的意见；在规划执行过程中，一些城市不能保证规划的权威性，规划跟着市长变的现象也很普遍；在规划项目的具体实施中，不按程序操作问题时有发生，部门间协调不够。例如，在许多许多城市经常发生这样的现象，一条道路建成后不久，过一段时间，市政负责管水的单位在路旁开膛铺设自来水管线，过一段时间，又是市政管煤气的单位重新将道路开膛铺设煤气管道，有时可能还有电力管线、通信管线，同一条道路可能遭受几次罪，最后将路面也搞坏了，为什么几个部门就不能协调一下一次解决问题呢？

在城市道路规划建设方面，同样存在许多问题。例如，关于建设立交桥的问题，关于发展轨道交通的问题等，不仅大城市和一些老城市互相攀比，甚至一些中小城市或新兴城市也在攀比，没有从有利于城市交通发展需要和将来有利于交通管理的角度出发考虑问题。我国城市客运枢纽站点布局建设存在严重问题，城间交通与城市交通基本割裂，城市交通客运站点与商业中心衔接不够，换乘站点衔接不畅，停车场规划建设不完善等等。这些都与规划和管理机制不完善有关。

在日常交通管理方面，许多问题产生的根源都在于规章不健全、互相矛盾、缺乏协调或法规执行不力。譬如，曾经在北京发生市环保部门要求机动车辆安装指定品牌的污染物排放控制装置，有的车主使用安装性能相同甚至更好的装置，但被告之不能上路，甚至国家环保总局已经明确北京市环保部门的规定不符合国家有关法规要求的情况下，事情仍拖而不决；在城市出租汽车管理问题上，建设部与交通部始终不能协调，在许多城市，归建设部系统管理的出租汽车在城外行驶要受交通部门管制；城市公共交通优先受到许多城市的重视，但大多数城市没有全面推行，有的城市在实行之初还比较规范，过了一段时间以后，各种机动车辆都挤占公交专用车道，规定形同虚设；还有许多管理不善的例子，俯拾即是。

总之，完善的法律法规体系是城市交通管理的纲，纲举目才能张，依法管理的问题不解决，城市交通就会陷入混乱。在依法管理城市交通方面，要坚持三个原则：一是有法可依，无论对于政府部门的管理行为，还是对于日常交通管理者或交通使用者都如此，不能以行政手段代替法规；二是执法必严，管理者不能游离于法规之外，否则，法律法规的严肃性就大大降低，特别是管理者或执法者不严格执法，上行下效，大众就会为了一时的便利抱有以身试法的侥幸心理或产生藐视法规的意识；三是违法必究，无论是管理者还是交通参与者，违反法规操作或行事必须按照规定予以惩戒，否则，就不能规范各自的行为，也难以达到管理的目的。