中国司法最终权――行政诉讼引发的思考

中国司法最终权――行政诉讼引发的思考

没有行政诉讼制度在中国的诞生,就不会有近几年关于“司法最终权”的提法。但行政诉讼也似乎只是给了人们一些现象上的提示,我国立法对司法最终权既没有明确肯定,也没能力完全肯定一一在一定程度上这应该是一个宪法或宪政中的问题。也许,更重要的还不是立法的态度,而是司法最终权在理论上是否成立。如果理论上的回答是肯定的,那么,我国法制建设中的某些方向性问题也就迎刃而解了。

一

司法最终权的意义

尽管我国已经有人尝试着谈论中国的“司法最终权”,但这个概念既不是我国的特产,也不首先产自中国。最先提出并肯定司法最终权的是西方人,我国有些人只是在发现我国的某些制度有些西方司法最终权制度的样子,才有了这种不合传统宪政思想的提法。事实上,所请西方的司法最终权,既不是由宪法或哪个普通立法的某个条文明确规定的,也不是在十年八载中形成的,而是在长期的法治思想、尤其是宪政思想的不断发展,在法治实践、尤其是宪政实践的不断进步中形成的,如今已被认为毫无疑问:法院给人定罪、处理民事纠纷;法院审查、裁决行政行为是否合宪合法;法院审查、裁决议会的立法是否违宪。而除了法院自身或另一个法院,其他任何国家机关都无权审查、撤销

法院的裁决。具体地说,司法最终权应当包括三点含义:

1.一切因适用宪法和法律而引起的法律纠纷和相应的违宪违法行为由法院进行裁决。刑事纠纷、民事纠纷是最传统的法律纠纷,是平民违法或被认为违法而引起的法律纠纷,传统上就由法院裁决。议会立法要适用并服从宪法,政府行使行政权要执行宪法和法律,他们也有可能违反宪法和法律并侵犯他人权利引起法律纠纷。这些公权力的行使引起的法律纠纷在进入法治社会之后也由法院一一无论是普通法院还是诸如宪法法院或行政法院之类的专门法院一一解决。

2.一切法律纠纷,至少在原则上通过司法程序即诉讼程序解决。从根本上说,法院的性质,即法院之所以是法院,是由它适用司法程序决定的,法院是外在的,而程序是内在的。我们暂时不必说司法程序包括哪些要素或内容,仅从它对解决法律纠纷的重要作用看,它应该是具有产生高度公正的素质和能力的制度,因为,法律纠纷的解决最本质的要求是公正。

3.法院对于法律纠纷以及相关的法律问题有最终的裁决权。所谓最终的权力,是说任何其他国家机关、组织或个人无权否定、撤销法院的裁决,而事实上主要是相对于立法权、行政权而言的。如果法院对于议会的立法元权审查,议会的立法权就是最终的;如果法院不能审查行政行为,行政权就是最终的。但司法最终权的意思是说,任何适用

宪法和法律而引起的法律纠纷,原则上只能由法院最终裁决,这种最终权具有排它性。当然,无论是这种还是那种法院,无论是一审还是二审、三审法院行使了最终裁决权,都不影响法院的最终裁决权命题的成立。

传统的中国:司法权?最终极?

谈论司法最终权的前提是先有司法权或司法机关,而奇怪的是我国虽有法院,但却并没有严格意义上的司法机关和司法权。迄今为止,我国宪法性立法甚至普通立法中并没有关于司法权、司法机关的规定。在理论上以及官方的非正式文件中,关于司法机关、司法权的含义及用法占主导地位的是指检察院和法院,以及检察院的法律监督权和人民法院的审判权,[1]在80年代中期以前,关于司法机关的范围甚至还包括公安机关和司法行政机关,[2]只是到近几年,司法权才更多地从审判权的意义上使用,司法机关才更多地被非官方理解为人民法院。而近几年关于司法最终权的提法事实上是特指法院的权力。所以说,从我国立法上的态度以及传统法学理论上看,司法最终权绝不是我国立法和法治(制)思想所肯定的制度。

从我国各国家机关传统的职能权力、相应的制度及其所体现的思想内容看,即使假定审判权就是司法权,司法最终权的说法也不能成立,实际法制现状也很难刺激人们关于司法最终权的想象。首先,作为我国基本政治制度的人民代表大会制所推崇的是以人民代表大会或国

家权力机关为核心,其他国家机关受它监督、对它负责的原则。尽管权力机关这个“核心”地位的内涵并不清晰,其他机关如何对权力机关负责、负责到什么程度也很模糊,但它所包含的对审判权在有关法律问题上的权威性地位的否定精神应该是可以肯定的,因为从实践看,权力机关正是打着监督权的大旗行使对审判工作的监督权的,而且现在对法院个案审理的监督和介人很深,甚至到了命令法院按其意向判决的程度。我国在对审判独立的理解方面,也只提不受行政机关、社会团体和个人干预,而从不提不受其他国家机关干预。这种连审判权相对于权力机关的独立性都没有肯定的情况,在很大程度上也决定了对法院的“司法最终权”的否定。第二,即使从具体适用法律、具体决定公民或组织的权利义务的角度来理解“最终权”,在很长一个历史时期,甚至直到今天,实际上享有“最终权”的也不止是法院一家。在1996年刑事诉讼法未修改以前,人民检察院享有对被告人的“免予起诉”决定权,事实上是一种当事人不能上诉也无人能够撤销的“最终”定罪权。行政机关则普遍享有通过一般行政决定确定公民权利义务的权力,通过对公民或组织的行政违法行为的确认实施行政处罚的权力。在没有行政诉讼制度以前,尽管从制度的层面看,权力机关可以撤销同级政府的决定和命令,但却没有说可以撤销政府下属部门的决定和命令,而且即使是权力机关对同级政府的决定、命令的撤销权,事实上也未听说真正使用过。这说明行政机关在事实上的权力也是“最终的”,直到今天,对那些不受行政审判管辖的大量行政领域和行政行为,事实上行政机关仍然有最终权。相比之下,虽然事实上权力机关也不撤销法院的判决,

司法判决也有最终的意义,但由于这种最终权并非独此一家,没有特色,不提也罢。事实上最重要的也许是,正由于其他国家机关也有最终权,而法院不能审查、撤销其他机关的决定并进而否定其“最终权”,法院的最终权才不是真正意义上的最终权。第三,在我国,相对于司法最终权而极富挑战意义的制度是,在法院的背后有一个宪法确定的法律监督机关,而这个监督机关却不是一个法院一一它叫检察院。而更进一步的一个更有意思的问题是,这个高高在上、可以对一切国家机关实施法律监督权的机关却不能撤销法院的判决,当然也不能撤销行政行为、宣布立法违宪。这个对法律问题一元裁决权的机关不知道为什么叫法律监督机关,仅仅是为了在形式上或思想上否定法院的最终权吗?抑或是可以等待取得一种裁决权? 行政诉讼:司法最终权?

应当说主要是出于经济、民主与法制建设的实际需要以及由于改革开放从海外吹进来的包括法治建设经验在内的新鲜空气,我国诞生了行政诉讼制度和行政诉讼法。我们把这部将政府椎上被告席的行政诉讼法叫做中国法制建设史上的里程碑。其实,政府走上被告席只是里程碑意义的一个方面,另一方面的意义应该是司法权一一审判权一一的发展,尤其是那种带有最终裁决权味道的发展。

进入资本主义民主政治社会之后的英国在很长一段时间里有“国王不能为非”的观念,那意思是说国王不会做错事,他永远都是对的,其实质是对国王法律责任的豁免,即承认英王法外特权。新中国成立后早已没了国王但事实上长期贯彻着“政府不能为非”的思想,有一段时