行政组织的结构与设计

第四章行政组织的结构与设计一、组织结构的概念和特点结构是系统各要素内在有机联系的形式。

行政组织结构就是行政组织内部各构成部分或各个部分之间所确定的关系模式。

一般来讲，社会组织的结构与其它生物的机械系统的结构都具有一些共同的特点。

这些共同的特点具体体现在:1、组织结构的稳定性。

组织结构的稳定性是指组织各构成部分之间所确立的关系模式总是趋于保持某一状态。

2、组织结构的层级性。

如对于一组织结构，我们可以划分为战略层、协调层，作业层，每一层次具有不同的功能和活动方式。

3、组织结构的相对性。

组织结构的层级性决定了组织结构的相对性。

在大系统的结构层次中，高级系统内部的结构要素，又包含了低级系统的结构；复杂大系统内部的结构要素，又是一个简单的结构系统。

一般来讲，高一级结构对低一级结构层次具有更大的制约性，而低一级结构构成高级结构的基础，并反作用于高层结构，二者之间的关系是辩证的。

4、组织结构的开放性及变异性。

任何系统的结构，不会是绝对封闭和绝对静态的，任何组织结构总是存在于一定的环境之中，总要与外界进行物质、能量、信息的交换，系统的结构也在交换过程中发生变化。

任何组织结构在本质上都是开放的，目前的结构状态，是系统中各组成要素相互作用，以及受系统环境影响的结果。

同时，目前的结构形态，又是形成未来组织结构的基础。

二、行政组织结构的组成要素我们把组织结构的构成要素可划分为两大类，一类称为组织的“显结构”，一类称为组织的“潜结构”。

组织的“显结构”是指构成组织结构的外在因素的集合。

构成“显结构”的因素有：(1)人员；(2)职位；(3)职权；(4)纵的层次；(5)横的部门；(6)组织规范。

组织结构不仅仅是职位、职权、人员、管理层次、职能部门的排列与组合，从心理学的角度和行为科学的角度来看，组织结构更重要的是组织当中人的协作和配合。

据此，我们把组织当中人的目标价值、观念、态度、气质、情感等方面的相互关系称之为组织的“潜结构”或“潜结构”因素。

组织结构的“潜结构”因素包括：(1)目标认同程度。

一般来讲，组织成员对目标认同程度越高，则具有强烈的动机和合作的意愿；(2)价值趋同程度。

组织成员价值观念的趋同或一致，组织就会产生巨大的凝聚力；(3)气质协调程度。

将气质不同的人合理搭配在一起，刚柔相济，相辅相成，形成融洽的人际关系；(4)能力互补程度。

组织成员间的能力互补，则能够增强组织的竞争力和战斗力。

三、行政组织结构的功能行政组织结构的功能是指行政组织内部诸要素在相互作用过程中的作用和能力。

行政组织结构的功能主要表现在：(1)整合功能；(2)效率功能；(3)控制功能；(4)沟通功能；(5)心理需求功能。

四、行政组织结构的垂直分化——层级化组织结构的分化，就是将组织结构系统分割为若干分支系统，每一分支系统皆与外界环境发生特定的关系。

通常组织结构的分化表现为两个方面：一是平行的分化，即平行建立若干职能部门，也就是分部化；二是垂直的分化，即自上而下划分为不同的层级节制体系，也就是层级化。

二者结合起来，就构成组织的正式结构。

组织结构的层级化就是根据劳动分工将组织垂直划分为若干个等级层次，每一个层级的权力大小、管辖范围与职责地位自上而下逐级减小。

行政组织结构的层级化就是将行政组织系统纵向划分为若干个层级，每一层级的职能目标和工作性质相同，但管辖范围和管理权限从高到低逐级缩小。

行政组织结构层级化的优点是：（1）权力直线分布，权力链清楚，利于政令统一和指挥统一；（2）权力集中，层层节制，上下隶属关系清楚，有利于信息传递和监督；（3）在层级化下，组织目标明确，分工明确，工作程序明确，有利于调动下属和工作人员的积极性。

组织结构的层级化是公共管理效率化的有力保证。

层级分化的缺点表现为：（1）过多的层级结构，容易带来沟通和协调上的困难；（2）层级结构的存在形成了成员间身份与地位之高低，这种差别容易加大相互间的行政距离，造成沟通上的障碍，这种差距亦是形成“官本位”的一个根源。

五、行政组织结构的横向分化——部门化分部化是组织结构水平方向的一种职能分工，是按照功能、活动、地区或服务对象的不同建立部门或单位的过程。

在分部化的组织中，处在同一层级中的各部门，其地位是平行的，权限范围是相等的，各部门之间是一种分工与协作的关系。

行政组织结构的分部化就是将行政组织按照不同的功能、活动范围横向划分为若干个职能部门，各职能部门的工作性质不同，但行政地位、管辖范围和权限是平行和相同的。

促成组织分部化的原因主要有：一是组织活动的日趋复杂和组织规模的扩张，促使组织必须将组织工作予以分析、划分和分类，以适应专业分工和事业发展的需要；二是通过分部化，可使各部门皆具有明确的分工与职责范围，使各部门能够专司其职并有效益和有效率地履行各自的职能；三是通过分部化，可以使管理人员能够有效地确定下属人员的工作范畴，避免因工作划分不当造成的困难；四是分部化符合专业化的需要，能够适才适用，专才专用，利于发挥专业人员的作用；五是组织协调与控制的需要。

组织结构分部化的基本依据和方式为：（1）按职能分部化。

即将性质相同或相近的工作置于同一部门之下。

这种安排的优点在于它符合专业分工原则，事权专一，有利于提高工作人员的专业技术水平和工作效率。

这种形式的最大问题是容易形成部门分割和本位主义，无形中增加了组织统一和协调的难度。

（2）按行业或产品分部化。

在大的、复杂的组织中，按行业或产品分部化愈来愈多的被运用。

这种设置的优点是：有利于集中专业技术力量并发挥专业特长；有利于特定产品品质的不断改良和提高。

其缺点是容易造成组织协调的困难。

（3）按区域分部化。

即将某一地理区域进行的该组织的全部活动都集合到一起并统一组成一个单位。

这种设置的优点是：有利于特定区域范围内组织的各项工作的综合协调和工作效率的提高；有利于组织根据当地的实际情况进行活动和管理；有利于组织管理者综合管理能力和协调能力的加强；这种形式的缺陷是，容易使得区域性部门自成一体，发生离心现象；容易增加组织总体控制和管理的难度和成本，不利于各区域之间的合作。

（4）按服务对象分部化。

即以组织所服务的对象来设置部门。

以特定服务对象划分和设立组织部门，使得组织活动的对象更加明确、职责更加清楚，可以增加服务对象的满意程度，有利于组织成员提高对特定服务对象的了解程度和服务技能。

这种方法的缺点是，特定服务对象部门与其他职能部门之间容易出现职能的交叉和重叠，容易出现组织运行的失调，从而影响组织的效率。

组织结构的分部化是组织完成其使命和目标的重要途径，组织成功实施分部化的基本原则依次为：（1）职掌明确，机能一致；（2）单一指挥；（3）从属关系明确；（4）合理竞争；（5）主管部门和业务部门相配合。

六、管理层次与幅度管理层次为组织系统中纵向划分的管理层级的数额；管理幅度为一领导机关或管理人员能够直接有效地管理和控制下属人员或单位的数目。

在单位和人数不变的情况下，管理层次和管理幅度呈反比例关系。

在实际管理活动中，影响管理层次和管理幅度的因素主要有：（1）下级的教育、训练和技能；（2）工作性质与计划程度；（3）管理技术与工艺水平；（4）权力模式和授权的程度；（5）组织环境和组织状况。

七、组织活动的整合或一体化整合或一体化是指在完成组织任务中使各分支系统的努力达到统一的过程。

组织活动的整合或一体化主要来自于组织活动中各职能部门间协调的需要。

促进组织活动一体化的手段和途径主要有：（1）目标手段；（2）政策手段；（3）组织手段；（4）信息沟通手段。

八、集权式组织结构与分权式组织结构依据组织当中决策权和控制权的集中和分散程度，人们将组织结构划分为集权式组织结构与分权式组织结构。

1、集权式组织结构与分权式组织结构的含义集权式组织结构就是指在一个组织结构体系中，机关的事权由本机关自行负责处理，不设置或授权下级或派出机关的组织结构体系，或者上级机关或单位完全掌握组织的决策权和控制权，下级或派出机关处理事务须完全秉承上级或中枢机关的意志的组织结构体系。

分权式组织结构是指在一个组织结构体系之中，为了完成一定的任务或使命，将设置不同的上下层级机关，使其在各自职权范围内独立自主的处理事务，或者为适应各地区的需要，分别在各地设立有独立法人地位、有处理其事务的全权，并不受上级机关指挥与监督的组织结构体系。

2、集权式组织结构与分权式组织结构的比较集权式组织结构的优点在于：(1)政令统一，不会出现政出多门，分歧互异现象；(2)能统筹兼顾，集中人力、物力资源，实现管理效能；(3)组织上下形成一个层级控制体系，指挥统一，命令易于贯切执行。

集权式组织结构的弊病在于：(1)组织目标、规划与决策偏重整体划一，容易忽视下层利益，偏枯刻板，缺乏弹性，不能收因地制宜之功效；(2)下级机关没有决策权，一切秉承上级的意志而行事，久而久之，容易形成例行公事、消极处事之工作作风，容易缺乏积极创新精神。

(3)上下控制严密，易形成公文旅行，推诿责任，贻误时机，缺乏效率之流弊；(4)在集权制下，重内轻外，“能密不能疏”，“知控而不知纵舍”，一方面容易导致个人专断、独裁、滥用权力，压制民主的弊端；一方面则会导致庸愚无能、分崩破碎，分裂割据等问题。

分权式组织结构在精神方面是符合民主要求的，它的好处在于：(1)分工合作、分权制衡，可以防止和避免上层专断和个人独裁；(2)分级治事，分层负责，富于弹性；(3)尊重各层利益，收因地制宜之功效；(4)可调动员工积极性，培养独立、自主、创新的工作作风。

从管理上看，分权式组织亦有其固有之弊病，主要表现在：(1)单纯强调分权，忽视合适的集权，这会损害统一，甚至会导致分裂；(2)过份分权容易导致各自为政，政出多门，不易达成组织目标；(3)过份分权致使各机关彼此独立，无上级的监控，可能引起相互之间的对立和冲突，相互制肘与摩擦。

九、直线式、职能式、直线职能式、事业部式、矩阵式组织结构根据组织结构中权责关系的不同，人们将组织结构划分为直线式、职能式、直线职能式、事业部式、矩阵式等类型。

1、直线式结构直线式组织结构是最早被采用，也是最为简单的一种组织结构形式。

其主要特点是：各级组织依层次由上级垂直领导与管辖，指挥和命令是从组织最高层到最低层按垂直方向自上而下的传达和贯彻；最高首长集指挥权与管理职能于一身，对下属负有全权，政出一门；每一层级的平行单位各自分立，各自负责，无横向联系，纵向联系也只对上司负责，这种组织结构以权限清楚，职责明确，活动范围稳定、没有中间环节，关系简明、机构精简、节约高效见长。

其缺点是：在任务分配和人事安排上缺乏分工与协作，因而难以胜任复杂的职能；组织结构刻板，缺乏弹性，不利于调动下级的积极性；权限高度集中，易于造成家长式管理作风，形成独断专行，长官意志；使组织成员产生自主危机，在心理上形成疏远感。