浅析中国政府治理的现状和理念创新

浅析中国政府治理的现状和理念创新

［摘要］中国传统的政府治理理念是建立在马克思主义国家学说及计划经济的理论基础之上的，实践中也一直遵循政治行政一元论和古典的官僚制度，政府往往以政治的方式对待行政，以行政的方式对待政治，由此而产生的政府治理理念是一种“权威主义理念”。在这种理念的支配下，政府治理活动呈现出高度集权、职权无限、高度封闭、法治不足等特点。

［关键词］政府治理理念创新

20世纪70～80年代，西方国家掀起了追求治理理念变革、善治政府结构的国际性浪潮。这一时期的政府改革，导致了新理论、新模式、新机制的涌现，其中政府治理理念的创新是最核心的部分。

在中国特色社会主义理论和社会主义市场经济理论的指导下，也对整个经济、政治和社会领域进行了全面、深刻的改革，使全社会和人民生活发生了翻天覆地、日新月异的变化。但相对于西方国家的政府治理变革运动和中国的经济体制改革，中国的政治改革力度明显薄弱，尤其是政府治理理念的变革一直没有得到应有的重视。

一、中国政府治理体系的现状

中国传统的政府治理理念是建立在马克思主义国家学说及计划经济的理论基础之上的，在这种理念的支配下，政府治理活动呈现出高度集权、职权无限、高度封闭、法治不足等特点。随着社会的发展，其局限性日渐凸显。

1．政府权力的全方位扩张

政府与公民关系、政府与社会的关系及政府与企业的关系，是衡量政府行为合理性和合法性的重要尺度，在中国传统治理理念中，政府是社会唯一的权力中心，政府的权力扩张到了社会的各个层面：第一，政府权力向公民权利的扩张。第二，政府权力向社会生活的全方位渗透。第三，降低了社会公众的政治功效感，成为政治冷漠的重要诱因。

2．政府治理重管制轻服务

政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服

务的组织，服务是政府的首要职能。而中国一直强调和信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量，政府治理更多地强调直接维护政治统治的工具性作用而不是对经济、社会的管理及提供公共产品的服务性作用；政府治理往往以政府自身的规则为导向而不是以社会公众的需求为依归；政府治理更多地强调对上级负责而不是对社会负责，从而忽视了建立和发展广泛的社会公共责任机制，容易导致政府行为的随意性和非理性。

3．政府治理注重效率忽视效能

“效率”一般被界定为投入与产出之间的比率，侧重的是管理的过程与系统自身的成效，具有明显的纯经济性和数量化的倾向。而效能指事物所蕴藏的有利的作用，它强调数量与质量的统一、功能与价值的统一、目标与手段的统一、过程与结果的统一。效率优先原则在当时特定国情下有其积极的作用，但随着社会的全面发展，其局限性日益明显：首先，效率是一种比值，本身不包含任何价值判断，忽视了政府活动应体现的正义和“最高的善”的原则，不利于培养政府官员执政为民的自觉意识，容易使官僚主义作风和权力寻租活动滋生；其次，效率观念过分强调机械的量化概念，它未曾顾及到社会性的公平分配，其结果往往促使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，而造成越来越多且差距日益增大的不公平、不平等现象。

4．法治行政的缺失

在中国传统的政府治理理念中，法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念并不存在，上层建筑的其他部分也没有随着法治建设的进程予以调整和改革。法律的至高地位和至上权威在尚未得到社会普遍认同的历史条件下，立法所追求的主要是法律的工具性价值。这种“工具性”的指导思想往往导致传统的“法治”既无法实现对政府行政权力行使的制约与监督，也无法表现出它的最高权威性，这就使得它不可能创造更大的可预见性和政治的透明度，不能降低个人受政府决定左右的变数。

二、政府治理理念的创新

1．市场型政府

用市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好份内工作，因而提高政府组织效率的最佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。所以市场模式的倡导者提倡用市场机制改革政府，在公共行政领域引进私营部门与市场竞争。他们寄望于用市场模式解决传统公共行政中存在的问题。

应该注意的是，新治理模式倡导的市场化只是对个别职能领域的私有化，不能把治理的全过程都私有化。如果这样对于政府而言就失去了作为集体共同决策的机制；对民众而言，就会丧失社会公平感和利他主义精神。同时，市场化改革在展示其积极效果的同时，也为公共行政本身带来了一些新问题，所以市场化政府还需要辅以其它治理模式。

2．参与式多中心治理

这种理念主张分权和参与式管理。参与模式的倡导者认为层级节制是最直接的罪恶，把公共部门中所常见的层级化、规则化组织视为有效管理和治理的严重障碍。

参与式治理要求政府下放权力，给地方政府特别是基层政府更多的权力，便于它们为社会自治性组织提供更多的公共管理机会和自由度。在新的参与式治理模式下，从事公共管理的组织会迅速发展起来，有些组织在规模上也许会成长到拥有同政府进行竞争的实力。结果，政府极有可能成为众多公共管理组织中的一个组织，政府与其他的组织之间在同一的法律制度框架下展开竞争，整个社会在公共管理方面形成多中心的局面。原先国家与社会的分离在政府与社会组织之间的“竞争伙伴”关系中走进一体化的进程之中。

事实上，参与式多中心治理反映的就是这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权力，社会上还有一些其它机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。因此，这种治理模式是有效政府管理的基础。在接踵而来的各种问题上，这些组织通过政府之间、社群之间的互动，来达到治理的目的。实行参与式治理，首先应以解除单一利益集团对政府过程的垄断为导向，以“多中心治理”为结构特征，让更为广泛的社会阶层——无论是公民还是领导者——通过更多和更灵活的方式参与政策制订、实施与评估过程，参与政府行为的监督与检验，这是重构政府合法性基础的最低限度条件。其次，应当鼓励那些一向被排除在决策范围外的组织成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。不论是在问题的确立上、回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与；政府应该更加开放，而不应局限在政策专家以及负责方案的官僚人员的意见上。参与式政府就是让公众通过直接投票的方式来决定政策议题所要采用的方法。

3．解制型政府

解制型政府包括两层含义：一是解科层制，二是解规制。解科层制理论是当代新兴的针对政府治理体系改革的理论之一，现在仍在不断的修改成形之中。它直到20世纪70年代末80年代初才兴盛起来，并于90年代进入高潮。由于其崭新的视角和大胆的对传统观念与实践的解构与重组，因而正受到越来越多研究治理问题的专家的关注。

解规制指解除科层化政府内部繁文缛节的限制，使政府的活动更具创造力、