加强基层公务员职业能力建设

●马基教研室课题组

良好的县（市）、乡（镇）两级政府的公务员队伍，是保持基层政权正常运转的核心力量，是贯彻党的路线方针政策，推动各项工作开展的先行者，是构建社会主义和谐社会、推进新农村建设的领导力量，担负着组织群众、发动群众、宣传群众、服务群众的重要使命。因此，如何更好地加强县（市）、乡（镇）两级公务员队伍建设，增强基层公务员的自豪感、责任感和使命感，让广大公务员的积极性、创造性得到充分发挥，成为一个值得深入思考的问题。同时乡镇政府是国家政权的基层组织，担负着繁重的经济建设、社会事务综合管理与服务的职能。乡镇公务员职业能力强弱不仅影响到乡镇公务员个人绩效，而且影响到乡镇政府效率、公平、公正、责任的实现程度，也影响到整个政权的观感和形象以及与广大人民群众的情感联系。因此在建设高素质公务员队伍的今天，乡镇公务员职业能力建设迫在眉睫。所谓乡镇公务员职业能力，我们概括为：乡镇公务员应该掌握的，直接影响其在职位上依法运用公共资源来科学、有效地履行行政职能，提供公共新产品与服务等活动的知识与技能的总和。转变乡镇公务员职业能力建设，重在树立现代管理观念。

据统计，目前工作在县级以下基层的公务员占全国公务员队伍总数的60％左右，是我国公务员队

伍的主体，所以加强基层公务员职业能力建设显得尤其重要。可是说良好的基层公务员队伍是贯彻落实科学发展观的重要要求，也是建设社会主义新农村和构建和谐社会的需要，更是保持基层经济、政治、文化、社会稳定有序发展的迫切需求。

一、加强基层人务员队伍建设需先厘清的几个问题

众所周知，基层公务员与人民群众的关系最直接，最密切，大多都担负着团结群众、服务群众、建设农村、稳定农村的任务，是引导群众积极发展的先锋队和主力军。其能力建设的优劣不仅影响民心向背、事业兴衰，更从某种程度上制约或促进农村经济和社会事业的发展进程。为此、笔者认为，加强基层公务员队伍建设，首先需要提高四种能力，发挥“四员”作用。

一是提高公共服务能力，当好为民排忧的服务员。皇粮国税的取消进一步彰显出政府转型的决心，说道底是政府从审批型向服务型转变。小政府、大服务已不仅仅是一句空洞的口号，而是党在新时期坚持与时俱进、以人为本，为促进社会和谐发展所迈出的坚定步伐。当然，政府的服务离不开广大基层公务员的认真贯彻和具体操作。因而，提高基层公务员的公共服务能力便成了一项重要而紧迫的任务。提高基层公务员的公

课题组成员：马小林、李晓玲、胡本春（执笔）。

《江东论坛》2011年第一期（总第105期）

加强基层公务员职业能力建设

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共服务能力，首先是要彻底破除公务员的官本位思想。从思想上，情感上，作风上真正解决好为群众与靠群众的问题，自觉做到时时想群众，事事为群众，处处为群众，无私奉献，甘当人民的服务员。其次，要真心埋头基层工作，善于解决群众的实际困难。基层工作的重点是三农，但涉及的领域却包括经济、教育、科技、文化、民政、司法、等各方面。棉队复杂的工作，基层公务员必须克服服务缺位、空位、管理错位、越位的弊端，切实从群众的根本利益出发，在为群众解决实际困难，提供更多更好的服务上下功夫，做到有所为，有所不为。以自身的良好形象和高效服务不断拉近党群干群关系，努力营造和谐融洽的人文环境。

二是提高驾驭市场经济的能力，当好带民致富的导航员。搞好协调服务，发展农村经济是繁荣，富裕群众的重要途径。目前，随着乡镇综合配套改革的实施，其行政职能进一步发生转变，指导服务功能明显增强，这就要求广大基层公务员，要顺应形势发展的要求，尽快提高驾驭市场经济的能力，在为群众生产生活提供服务的过程中，真正当好带民致富的导航员。提高驾驭市场经济的能力，基层公务员首先要加强对市场经济知识的学习，通过学习加强对市场经济的规律、特点及发展趋势的认识；其次，要善于结合当地实际，自觉运用市场规律指导农民的生产生活，特别是在围绕单户农民办不了，办不好的事情上，重点搞好信息、技术、资金、销售等全方位的服务。努力实现农业增产和农民增收。再次，在指导农民依照市场规律追求经济效率的同时，还要从本地经济健康持续发展的高度出发，统筹好乡村、区域]自然环境之间的关系，通过政府有限的管理，化解市场经济条件下不同利益集团间的和谐音符，努力把蛋糕分好，切实增强广大人民群众发展经济奔小康的自信心和积极性。

三是提高依法行政能力，当好知法守法的示范员。法治是社会有序运转的保证，是社会和谐发展的基石。广大基层公务员由于身处执法一线，其法律水平和依法行政的能力的高低，将直接关系党和政府的形象和法制环境的健康发展。必须注重提高基层公务员的依法行政能力，只有通过他们规范执法、公正执法、文明执法、才能带动广大人民群众法律意识的不断提高，真正促进法制与人的良性互动，逐步形成公平正义的法制环境。为此，基层公务员首先要强化学法知法的角色意识。作为执法的主体，要把自觉学习各种法律知识，特别是与本职工作有关的法律知识作为提高自身执法水平的重要途径。通过认真学习贯彻行政许可法

公务员法等法规，不断强化依法行政观念，促进工作作风转变。其次，要强化执法未免为民的服务意识。基层公务员作为公职人员，往往手中都拥有一定的权力，而权力的来自于人民，是为人民服务的。所以，执法中要严于律己，牢固树立执法为民和法律面前人人平等的观念，坚决避免滥用职权和吃拿卡要的错误行为。切实将服务功能寓于依法行政当中，真正做到公正执法、真心服务。要强化推动普法的责任意识。基层工作中，公务员接触最多的是对法制需求日趋增多的基层人民群众。加强法制宣传，是推动全民普法教育，建设和谐法制环境的重要内容。所以，基层公务员在日常工作生活中，既要做学法守法的模范，又要做执法普法的模范，这也是衡量基层公务员依法行政能力的重要因素。

四是提高处理复杂事物能力，当好维护稳定的协调员。目前，随着农村改革的进一步深化，利益格局的进一步调整，广大农村在迎来黄金发展期的同时，各类群体性、突发性事件也不断涌现。面对复杂的局面，基层公务员如何处变不惊、从容应对，不仅是加强其自身能力建设的重要环节，也是判断基层政府构建和谐社会能力强弱的重要标志。提高基层公务员处理复杂问题的能力，当好维护稳定的协调员，一是要强化群体利

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益至上的理念。即把维护好绝大多数群众的利益作为研究对策的出发点和落脚点，在分析问题，处理纠纷，化解矛盾的过程中，心中时时处处装着群众，并把他们冷暖放在重要位置。二是讲究方式方法，提高做群众工作的水平。要针对群众思想上的新变化，积极研究新形势下群众工作的特点和规律，加强情感交流，倾听民情民意，依法合理的处理他们反映的问题，及时化解群众间的纠纷，力争将阻碍和谐的因素消除在萌芽状态。三是准确判断分析，提高应变能力。任何矛盾的产生都有端倪可查、有规律可寻的。为此，基层公务员要时刻保持敏锐的政治觉悟和洞察力，遇到复杂问题时，要冷静思索，认真把握，积极协调关系，果断采取措施。切实为建设稳定祥和、诚信团结、充满火力的社会环境尽职尽责。

国以才力，政以才治、业以才兴，加强基层公务员职业能力建设，即加强党的核心领导作用，增强人民群众的凝聚力。农村经济必将得到长足发展，农民收入，生活质量大幅提高。农村整体面貌、环境得到有效改善。农民素质也将不断得到提升，农村基层民主建设更加深入民心，从根本上推动我市社会主义新农村建设。

二、加强基层公务员职业能力建设值得注意的几点情况

由于体制、政策和历史遗留等诸多方面的原因，基层公务员队伍存在着许多不容忽视的问题和矛盾，突出表现在编制少、公务员总量不足，年龄老化、缺乏流动，晋升空间狭窄，人员的积极性、创造性不能得到充分发挥，针对性的培训学习机会少等问题。

（一）公务员队伍年龄结构有待优化，梯队人员没有真正建立起来。我市县乡两级政府机关公务员存在明显的年龄结构有待优化，工作压力加大的状况。以当涂县为例，全县乡镇及县直7类机关工作人员中，共有1359名同志登记为公务员（或参照管理机关工作人员）。30岁以下公务员占总数的11.1％（2004年为10.7％），31岁－45岁公务员占总数的56.4％，46岁以上公务员占总数的32.5％。35岁以下公务员所占比例不足20%，致使一些部门致使某些单位存在一个人同时身兼几种身份情况，笔者在当涂县某基层单位调研的时候，了解到某同志既是某镇的党委委员，同时又负责文化、教育、计生、宣传、团委等工作，还要负责到村委会登点，平时工作中大部分时间只管负责执行上级部门的有任务、指示，没有更多的时间和精力以及人手对该镇的现状以及所负责的领域开展系列活动，导致基层员工工作力度强、压力大。同时断层、断代现象日益严重。其主要原因是，目前构成公务员主体的人员为1997年机构改革时由原行政编制人员过渡为公务员的人员，公务员过渡结束后，国家实行严格的“凡进必考”制度，由于受编制限制，虽然近几年通过公务员招考的方式，不断有新的力量加入基层公务员队伍，但每年基层公务员增加的数量显的偏少，而且近三年来，我市新增加的基层公务员多集中在公检法系统，存在增加不均衡的现象，导致县乡两级机关特别是乡镇机关公务员年龄逐渐偏大，缺乏“新鲜血液”和“新生力量”。二是一些比较年轻，有一定学历、综合素质较高的公务员往往在基层还未扎下根，刚刚适应当地的环境，就被上级机关选调出去，或者参加公开选拔到上级部门，人为地造成基层公务员队伍“年老体虚”。

（二）编制少、职级低。县乡两级政府机关的公务员工作在最基层、直接面对群众、直接面对现实矛盾，是党和政府服务群众的排头兵，直面矛盾、化解危机的消防员，同时也是责任追究的首选对象。在今天社会矛盾突出、服务管理对象摊子越来越大的情况下，机构设置、人员编制越来越少，不能满足管理当前社会事务的需要。同时，由于县乡两级机构的机构设置层次低，除配置少数科级干部外，县级政府工作部门只设1-3名科

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级非领导职务，而乡镇、办事处不设置科级非领导职务，造成相当一部分老公务员直到退休还是科员。这种现象严重影响他们的工作积极性，所以，当遇到合适的机会时，一些基层公务员可能就会通过招考或选拔的方式进入到其他部门，真正在基层踏踏实实干下去的人越来越少。这对基层政府的凝聚力带来严重影响，试想想，如果基层政府内部的员工对自身部门都存在些许疑惑的目光，那么对广大的基层人民群众来说又会产生何种影响啦？

（三）专业知识结构与实际需要脱节。当前，县乡公务员队伍中，接受全日制高等教育的人员规模不大，特别是专业型人才缺乏，缺少真正扎根基层一线的公务人员。在当涂县公务员队伍中，研究生以上学历占总数的0.6％，大学本科生（含各级党校毕业生）学历占总数的21.4％，大专以下学历占总数的78％。全日制以上学历人员还占不到总数的一半，缺乏系统化的高等教育培训。现有人员主要是综合管理类公务员，而涉及法律、财会、信息技术、经济管理、农业、环保及特色产业的专业型、技术型公务员所占比例很少，特别在乡镇政府中，专业型、技术型公务员几乎没有。究其原因，一是公务员岗位设置不严格，没有真正做到岗位与人员相匹配；二是公务员招考时，虽然招聘了部门专业人员，但是由于数量有限，很多没有扎根基层就被调到上级部门；三是现在的单位在向组织部门申报所需专业的人员时，会有严格的审核过程，很多单位年年申报，但是一直没有得到招考指标；四是“用非所学”现象严重，要么是在岗占编的不懂技术，要么是懂技术的被派去做一些非本职的工作。这种断裂现象的存在，致使他们在处理日常工作事物时候可能“缩手缩脚”，缺乏创新精神。

（四）缺乏系统培训，能力素质提升慢。由于现行针对公务员培训主要集中在领导干部这一块，基层政府里非领导干部的人员还缺乏培训的系统性和制度性，使基层公务员没有机会通过定期培训学习提高自身能力素质，特别是解决新时期工作中面临的突出问题，公务员接受培训的权利没有得到很好落实。我市在2009年开始由市委组织部，市人事局组织的，委托市委党校开办的“周五大讲台”培训活动主要面对全市科级干部以下人员，针对全市科级以下公务员就所关注的热点话题开展培训，开展菜单式选学，受到学员的热烈欢迎，成效是很明显的。但是这样的活动次数偏少，时间有限缺乏系统性的培训。究其主要原因：一是县乡两级政府财政困难，培训经费难保证；二是基层工作任务繁重，一人多岗多责非常普遍，工作学习矛盾突出。三是缺乏明确的法律规章来明确基层各层级非领导职务公务员定期定性接受培训的权利。

（五）公务员队伍整体素质与农村经济发展还有差距。我市是一个工业城市，随着市场经济的快速发展，我市急需一大批掌握现代经济管理、企业经营管理、外贸、农业、旅游、畜牧养殖和各类法律法规知识的复合型行政管理人才来支撑和推进经济社会事业的快速发展。而目前我市公务员队伍专业结构比较单一，懂经济会管理的队伍相对缺乏。在当涂县公务员队伍中，虽然从比例上看，具备大学本科学历的公务员占公务员总数的21.4％，但大部分是参加工作后脱产、半脱产、函授的进修学历，理论基础不够扎实，学习内容不够系统，对经济政策和管理知识不够充分，因而不能有效的开展工作，指导基层，切实的为农服务。

（六）基层公务员处理突发事件，应对复杂局面的能力偏低。由于改革开放和各种利益关系的调整，各类群体性、突发性事件不断出现，面对复杂局面，不少基层公务员不去认识，不懂分析，不会处理，片面的、孤立地看待和处理问题和矛盾，经常把问题上交、把问题扩大化，从而导致到“到市、赴省、进京”的上访事件时有发生。

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三、探索与加强基层公务员队伍建设的几条途径

（一）转变传统观念，树立法治理念。中国经历了漫长的封建专制主义的统治，人治的政治传统是根深蒂固的。乡镇公务员人治思想导致其认为行政权力来源于领导的个人权威、权力或魅力，造成职业能力建设的目标取向发生偏差。在这种观念指导下，拥有一定权力的少数乡镇公务员占有的资源容易产生外扩，其他公务员所占有的公共资源则易受到侵犯，职业能力被消弱。并且“人治”思想强于“法治”思想，容易导致少数乡镇公务员民主意识差，法治观念淡薄，一定程度上为乡镇公务员以权谋私，贪污腐化提供了温床。

树立法治理念，一是要树立法律权威至上的意识。乡镇公务员的一切职业行为都要有法律依据，乡镇公务员只能依照宪法、法律、法规和规章规范自己职业能力建设的行为，以法定的程序，公正、合理地进行行政管理活动以提高自己的职业能力。二是要树立“程序正义”意识。乡镇公务员在职业能力的建设中应视程序正义为法治的基础，努力培养和提高自己的程序意识，让职业能力建设能严格按照法律规定的程序和步骤进行。三是要树立正义观。美国著名伦理学家罗尔斯认为正义观主要涉及平等原则和差别原则。对乡镇公务员职业能力建设而言，正义应体现为：职业能力建设的主要资源都必须在乡镇区域内的每个公务员之间平等地分配。乡镇公务员要树立的正义观就是要充分利用好乡镇政府以及相关部门提供的职业能力建设的资源，不断提升自己的职业能力。

（二）转变“学历本位”观念，树立“创新学习”理念。学历不能等同于能力，乡镇公务员只有掌握、理解、消化并创造性地运用生产，分配和发展等方面的知识，职业能力才能实质性提高。高素质不是文凭和学位的问题，学习不一定要到大学。乡镇公务员的职业能力并不是以什么名牌大学的什么文凭和学历为标志，而是要看他们在履行职务中显示出来的真实本领。由于乡镇公务员工作、学习和生存环境极为艰苦，所在其流动愿望很强烈，但乡镇公务员发展空间狭小。在“高学历”成为乡镇公务员职位变换的硬性条件和规定要求下，乡镇公务员学习成为形式，获得“学历”成为其学习的目的。这就强化了乡镇公务员“文凭”意识，产生“学历本位”观念。

树立“创新学习”理念，一是要确立学习就是能力建设的观念。乡镇公务员只有通过学习，知识才能更新和不断地积累。才能更好地投身实践，提高技能，提升职业能力。二是要确立学习态度就是精神状态的观念。乡镇公务员如果没有理想、信念等精神支柱，就不可能刻苦学习理论，自身掌握的知识与技能就无法与时俱进，得到及时的更新。三是要确立学习就是责任的观念。乡镇公务员学习不只是个人行为，更是政治责任。只有通过学习，自己职业能力提高，才能更好地满足民众对公共产品与公共服务的需要。四是要确立善于学习就是能力的观念。学习是提高职业能力的过程和手段，善于学习本身就是一种能力。同样的学习时间、同样的学习内容，在不同乡镇公务员身上产生不同学习效果，也是职业能力差异的原因。五是要确立学习就是生活乐趣的观念。通过学习，乡镇公务员可以塑造新的自我，能动地认识和改造新事物，更加深刻地感受人生的意义、价值和快乐，自觉地提升自己的职业能力。

（三）转变“关系本位”观念，树立“能力本位”理念。“关系本位”以“官本位”与“权本位”为核心理念，是一种不健康的价值观，严重制约乡镇公务员职业能力的发展。一是使乡镇公务员价值取向发生偏差：追求权力、信仰权力、唯长官是从。在掌握权力就能给自己利益的观念支配下，他们在实际工作中不关心业务、工作和绩效，只关心长官的态度与喜好。二是“官本位”、“权本位”意识指导下的乡镇公务员行为，导致职业能力建设

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所需要的资源浪费。乡镇公务员所能支配的资源有限，如果还用来扯人情、通关系、拍马屁，那么职业能力建设就失去了物质基础。三是“官本位”、“权本位”指导下的少数乡镇公务员行为破坏正常人际关系的社会交往，导致公务员之间不正当竞争。

树立能力本位理念，一是要将个人能力的发展作为核心价值观。关系、金钱、资历、人情、权位与能力发生冲突时应让位于能力。“本治则国固，本乱则国危”，职业能力是人民群众、国家利益得以维护的根本。二是要树立正确的内外因观。外因是事物变化发展的条件，内因是事物变化发展的根据。家庭出生、关系、人情对个人发展有一定影响，但要成功还必须靠真才实学与努力，必须不断进行知识的技能的整合和更新。三是要树立各尽其潜、各尽其能、各尽其才、各尽其长、各尽其用，通过学习和实践提升自己职业能力的意识。乡镇公务员只有将发展职业能力作为工作的出发点和落脚点，最大限度在调动自己的积极性和创造性，人生价值才能得以充分实现。

（四）转变管制思想，树立服务理念。在传统“家国同构”思想和家长制行政文化影响下，少数乡镇公务员观念中还存在“官”即“管”、“管理管理就是官来管你”等管制思想。这种“命令-服从”的强势管制思想导致乡镇公务员忽视人民群众的主人翁地位，产生职业优越感。他们在行政过程中重命令、轻沟通，不愿改进不合时宜的行政方法、方式和手段，不愿更新知识的提升工作技能，导致群众满意的公共产品与服务提供效率低下，不利于职业能力建设。

树立服务理念：一是要树立成本意识。只有乡镇公务员服务方式多样化，服务手段现代化，降低成本，提高公共产品与服务的质量，才能提升群众对乡镇公务员公共产品与服务提供的满意度。二是树立公仆意识。多为群众办实事、做好事、解难事、谋新事。乡镇公务员最直接、最广泛地与人民群众接触，是全心全意为人民服务宗旨的具体实践者。在职业能力建设中，应该以“深怀爱民之心，恪守为民之职，善谋富民之策，多办利民之事”为主要的价值取向。三是树立奉献精神。

（五）建立公务员轮岗交流制度。公务员轮岗交流首先能解决公务员“一岗定终身”问题，有利于公务员拓宽视野、增长见识、提高能力、成长成才，而且把公务员从单位所有、部门所有中解脱出来，盘活公务员资源。其次公务员轮岗交流让一些想干事、能干事的优秀公务员脱颖而出，走上更适合、更重要的岗位，有利于激发干部队伍的活力，营造良好政治生态，建设人民满意政府。再次公务员轮岗交流在公务员管理中体现了以人为本，基层公务员向上级机关交流，上级机关公务员到基层锻炼，能开阔眼界，了解基层实际情况，体察民情民意，更好地均衡人力资源配置，更好地推动工作。

（六）畅通公务员出口。让不适应、不愿意从事公务员职业的人员通过自愿或考核“汰劣制”方式离开公务员岗位，以空出岗位编制，录用补充新人。进口把牢，出口畅通，让公务员队伍像流动的活水一样，永远充满生机和活力，形成想干事、会干事、能干事、干成事的浓厚氛围，提高县乡两级政府履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能，更好地服务于广大人民群众。

总之，加强基层公务员能力建设，尤其是县乡基层公务员能力建设，不仅是加强党的组织建设、巩固党的执政地位的现实需要，同时也是经济社会发展的客观需求。如何与时俱进、不断适应与满足新形式和新任务的需要，是公务员队伍能力素质建设的一个紧迫而重要的任务。（全文8400字）

责任编校：郭庆生

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