论生产性服务业发展面临的制度环境建设

论生产性服务业发展面临的制度环境建设

在“服务型经济”背景下，生产性服务业在服务业内部和国民经济中的比重不断上升，已成为全球各国推动经济发展，拉动就业，优化产业结构与提升国际竞争力的重要手段。本文在借鉴发达国家和地区生产性服务业发展经验的基础上，指出我国生产性服务业发展在市场准入、政府监管和税收调节方面存在的问题，并有针对性地提出了健全我国生产性服务业发展制度环境的建议和措施。

标签：生产性服务业；制度环境；发展经验

在经济转型过程中，生产性服务业的发展已经成为经济体成熟的重要标志。生产性服务业，又称生产者服务业，最早由Machlup（1962）、Greenfield（1966）等人提出，Browning和Singelman （1975）、Grubel和Walker（1989）在前人研究的基础上，又进一步深化了对生产性服务业的认识，指出生产性服务业是一种生产要素，作为其他商品和服务的中间投入进入生产环节。我国学者李江帆（2004）、朱胜勇（2009）、盛龙（2013）等人也从产业关联的角度认为生产性服务业是为三次产业的生产过程提供中间投入的服务业。生产性服务业的特殊属性决定了其在生产活动中的重要地位。作为世界第二大经济体，2011年，我国生产性服务业增加值占GDP的比重达到32.33%，比2004年提高了5.47个百分点。但与其他发达国家相比，我国生产性服务业仍处于初期阶段，比美国同期占比低15个百分点。究其原因，除了与上世纪80年代产业结构轻型化和高加工化，90年代中后期重工业化倾向有关外，现实的制度性障碍也是制约我国生产性服务业快速发展的重要因素。

一、国内外生产性服务业发展经验

生产性服务业处于生产活动的中间阶段，作为特殊的服务性生产要素，发挥着纵向链接生产和提升整体质量的作用。正因如此，一些发达国家从本国长远发展利益出发，通过外包等多种方式，将优势生产性服务业逐步剥离制造业，进一步推动生产性服务业的专业化和规模化，以增强未来产业发展的国际竞争力。通过借鉴生产性服务业发展较快国家或地区的成功路径，可以为我国加快发展生产性服务业提供一些经验和启示。

（一）韩国生产性服务业发展经验

相对于欧美等发达国家，韩国生产性服务业发展比较晚。20世纪90年代前，韩国主要侧重发展工业，政府对服务业给予的政策支持非常有限，服务业滞后于整个国家的经济发展步伐。90年代后期，政府开始重视服务业发展，并在服务业领域对外资开放，金融、保险、运输仓储、信息通讯等生产性服务业开始迅速崛起。纵观韩国生产性服务业发展的历程，最鲜明的特点就是政府积极消除制约生产性服务业发展的制度性障碍，包括从政策扶持、对外开放、资金支持、税收优惠、人才培养等方面加以支持，并通过健全法律法规，制定生产性服务业发展重点规划，明确重点发展行业，撤消服务业与制造业在土地开发和利用方面存在

的差别待遇等措施，逐步完善生产性服务业发展的制度性环境。同时，对生产性服务业发展放松管制，放宽市场准入领域，积极引入市场化竞争。

（二）香港生产性服务业发展经验

目前，香港生产性服务业增加值占服务业的比重已经超过50%，已成为香港的经济支柱。作为全球最自由的经济体系，香港一直致力于市场经济制度的完善。一方面，政府不断完善行政管理体制，主动从微观经济发展领域退出，致力于营造公开、公平、开放、竞争的市场环境，通过制定一系列法律法规，把经济活动完全纳入制度化、规范化、法治化的轨道。另一方面，在政府宏观调控的环境下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，真正做到“有形之手”与“无形之手”相结合，形成了诚信公平、法制健全的经济发展环境。在监管方面，香港政府通过依靠众多行业协会、同业组织来引导和监督生产性服务企业进行自我约束和自我管理。为了促进生产性服务业发展，香港政府还实行了低税率的自由贸易政策和投资政策，积极吸引外资流入运输、仓储、金融、商业、咨询等领域，推动本地生产性服务业的快速发展。

三、我国生产性服务业发展存在的制度问题

当前，国际产业转移步伐不断加快，制造业服务化趋势明显加强，为生产性服务业发展带来了难得机遇。但长期以来受计划经济体制的影响，我国对服务业发展的重要性认识不够，在进行改革开放和市场经济体制转型过程中，更多关注工业经济的高速发展，服务业尤其是生产性服务业的对外开放程度和市场化程度并没有显著提高，体制性障碍依然是影响生产性服务业发展的突出问题。

（一）行业垄断严重，市场准入门槛过高。目前，金融、保险、通信、仓储运输、研发咨询等领域仍然具有很强的行政垄断色彩，国有资本占据绝对地位，民营资本和外资很难进入并公平参与竞争。这种“进不来”和“不对等”的现状造成我国生产性服务业市场化程度低，国际竞争力弱的格局。在要素流通方面，受行政区划和地方保护主义的负面影响，生产性服务业发展缺乏统一、开放的市场，各地出于行业发展和财政税收的需要，对外来企业的服务项目征收较高税收，对本地企业实行优惠贴补措施，一方面造成人为分割需求市场，降低了生产性服务的规模效应。另一方面，破坏了市场公平开放的竞争环境，影响了资源配置效率和生产性服务业的聚集发展，造成重复建设、资源浪费等问题。

（二）监管主体单一，多元化结构尚未形成。在长期计划经济体制惯性作用下，我国对经济领域的监管仍然以政府为主，监管主体主要是行政部门或带有行政色彩的机构。监管主体的单一性和过度使用行政手段，往往导致监管失效和绩效低下，甚至出现寻租问题。在经济发展步入快车道的同时，由于生产性服务业发展存在产业融合度高、业态发展快等特点，政府很难达到综合、专业、灵活和及时的监管要求，造成监管制度和监管措施滞后于服务业发展阶段，客观上阻碍了生产性服务业的发展。再加上现有部分准入标准制定较早，无法适应当前行业发展的需要，也造成政府监管无据可依和监管失效。（三）税收设置不合理，抑制了发展活力。现行的税收制度是基于工业经济背景下设计的，由于服务业部门

的营业税不能在增值税链条中加以抵扣，因此，在征收营业税的情形下，生产环节越多，该生产链条上企业被重复征税的次数就越多。基于现有税收的原因，很多工业部门选择把研发、设计、咨询等业务内化于制造业环节，不利于产业链的深分工与精细化，阻碍了制造业服务化进程和生产性服务业的规模化、专业化发展。尽管近年来我国进行了“营改增”的税制改革，但试点工作仅限于部分地区和部分行业，直接导致增值税抵扣链条不完整，弱化了减税效果。

（四）信用体制不健全，阻碍市场良性发展。发达的市场经济，必然要求有健全和完善的社会信用管理体制。我国现有的信用法律法规不健全，使涉及信用的规章制度不能覆盖社会信用活动的全过程。在操作层面上，由于缺乏统一完善的征信数据体系和标准化的数据标识，以及联合征信平台的成员单位间信息化系统建设质量存在差异，造成信用信息数据化的范围不均衡，数据质量的合规性参差不齐，企业或个人的信用信息不完整。在违反市场信用处置方面，由于惩戒的法律依据不足，通常采用罚款或警告、通告等方式，惩戒机制不完善导致市场违反信用的惩戒成本过低，无法保障咨询、金融、保险、通信等行业的良性发展。

四、启示和建议

良好的制度环境是促进生产性服务业发展的催化剂和助推器。在借鉴国内外生产性服务业发展的基础上，针对我国存在的制度环境问题，本文认为应从以下几个方面消除制约生产性服务业发展的障碍，形成生产性服务业发展的良好制度环境。

（一）放宽市场准入，建立公平开放的竞争环境。首先，应积极推进垄断行业改革，培育多元化的市场主体。通过放宽垄断领域的市场准入资质条件，改变限制过多、透明度低的状况，逐步建立公开透明、行业统一的市场准入制度。对于一些新兴生产性服务业特别是跨界性和融合性较强的行业，应尽快完善有关法律法规，明确准入机制、资质条件，建立新的行业标准和准入制度。其次，应积极消除地方壁垒，构建全国统一的生产性服务业市场，通过取消市场准入地域限制和障碍，扩大地区间开放，促进生产性服务业集聚发展，让具有低成本和创新优势的企业在区域间自由发展。

（二）建立以政府主导，多元化的监管体制。政府的作用更多是构建完善的法律法规体系，为生产性服务业的发展提供法律保障，营造适合发展的市场环境。首先，要对现有的法律法规，特别是由部门起草的旨在保护行业权利的旧法做出修订和调整，重新制定邮政、通信、金融、保险、研发、咨询等有关部门的法律规则，对市场中的垄断行为进行监督和限制。其次，要积极借鉴发达国家和地区生产性服务业的多元化管理体制，更多地发挥行业协会、同业商会、专业机构等社会组织的优势和功能，推动监管主体多元化发展，克服政府单一监管失效的弊端。

（三）推进税收改革，扩大增值税覆盖范围。“营改增”作为一项重大的税制改革，从制度层面解决了影响服务业发展的税收瓶颈问题。一方面，要优先解决生产性服务业发展面临的重复征税和税费歧视问题，为生产性服务业的发展提供