1949-2002年中国政府经济职能演变述评

最近两年来，关于中国政府经济职能转变的研究成果越来越多，这些时贤新论自然是为了满足中国经济发展和改革走到今天所产生的需求。但是追根溯源，从更长一些的历史过程去回顾和看待这场正在进行的制度变迁，似乎还有一些容易被忽视的方面值得探讨。首先需要说明，这里所说的中国政府，即不是现代政治理论概念中的狭义政府（相对于立法和司法机构而言的行政机构），也不是一般意义上的广义政府（相对于非政府组织而言的政权组织和体系，即包括行政、也包括立法和司法机构）；而是更为广泛的概念，它不仅包括广义的政府概念，还包括处于执政地位的中国共产党的组织和机构，因为这样谈论中国政府的经济职能，可能更接近实际，因为中国共产党是始终是新中国政府的实际领导者。一、两种政府理念和两类政府近代以来，在资本主义创造的工业文明基础上，关于政府的理念，产生了如下两大体系：一是为私有制和市场经济服务的所谓资本主义理念，即主权在民，政府是全体人民的，而不是个人或集团的私物。这个理念从西方启蒙运动的代表伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭，到美国的独立宣言，直至林肯提出的“民有、民治、民享”，得到了很充分的阐发；最后传到中国，孙中山提出“天下为公”。布坎南将这种理念概括为立宪理论——国家是所有公民自由意志的体现。西方发达国家的政府就是按照这种理念组成和运行的。第二个体系是马克思主义。马克思主义针对资本主义社会存在的因生产资料占有上的不平等所导致的不公平，以及政府维护这种基本制度的现象，提出了阶级斗争理论，认为政府实际上是一个阶级压迫另一个阶级的工具；无产阶级所建立的政府也是无产阶级专政。这种理念经过列宁和斯大林的实践以及理论完善，形成了社会主义国家的政府理论。再从政府的经济职能来看，在前述的第一个体系中，又存在着两大流派。一是不主张政府干预或尽量少干预的有限政府理念，这个流派以亚当·斯密的“看不见的手”和“守夜人”理论为基础，从亚当·斯密开始，在1929年世界经济危机和罗斯福推行新政前，一直是主流。后来虽然凯恩斯的政府干预理论占了上风，成为主流，但是以哈耶克为代表的反击和70年代以后西方经济出现“滞胀”，使得其重新成为显学，并有所发展。二是主张政府应该干预经济的理论。这个理论以市场失灵和赶超战略为基础，从汉密尔顿、李斯特、亚当斯，到凯恩斯形成了比较完整的理论和政策，成为战后至60年代西方经济学的主流，直至今天的斯蒂格里茨，仍然强调政府在经济发展中不可替代的作用：“政府的显著特征——拥有全体社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势。”他列举了政府在纠正市场失灵方面有四大优势：一、征税权；二、禁止权；

三、处罚权；四、交易成本低：组织费用低、不存在搭便车、收集信息多、调节社会组织，避免逆向选择。至于马克思主义关于政府经济职能的理论，在发展中也有变化。在马克思和恩格斯那里，未来社会主义社会政府的经济职能，是建立在生产的社会化、公有制和计划经济之上的，是资本主义生产方式已经不能容纳的社会化大生产的管理者。[!--empirenews.page--]到了列宁和斯大林时期，由于革命首先在经济落后的俄国取得胜利，无产阶级建立的政府所面临的国民经济，不仅不是资本主义所不能容纳的社会化生产，甚至还没有完成工业化。因此，列宁将无产阶级政府的主要经济职能定为千方百计实现工业化。针对第二国际的一些人提出的“我们还没有实现社会主义的客观的经济前提”、“俄国生产力还没有发展到足以实现社会主义的水平”，列宁不仅认为：“既然建设社会主义需要有一定的文化水平（虽然谁也说不出这个一定的‘文化水平’究竟怎样，因为这在各个西欧国家都是不同的），我们为什么不能首先用革命手段取得达到这个一定水平的前提，然后在工农政权和苏维埃制度的基础上追上别国的人民呢？”甚至说：“如果德国革命仍然迟不‘诞生’（指不能借助于国际无产阶级的力量和发达国家的经济——武力注），那么我们的任务就是要学习德国人的国家资本主义，用全力仿效国家资本主义，为了比彼得更快地促使野蛮的俄罗斯仿效西方主义，我们不惜采用独裁方式，在反对野蛮势力时，不拒绝使用野蛮的斗争手段。”列宁逝世以后，斯大林所建立起来的社会主义模式中的政府经济职能，主要目的是为了实施其优先快速发展重工业的工业化战略。列宁和斯大林的社会主义政府经济职能的理念，除了上述

快速工业化目的外，另一个理论基石还是马克思的公有制和计划经济，其实二者是相辅相成的。列宁就说：“没有建筑在现代科学最新成就上的大资本主义技术，没有一个使千百万人在产品的生产和分配中最严格遵守统一标准的有计划的国家组织，社会主义就无从设想。”至于第一个理论体系中所担心的“政府失灵”问题，即今天我们所热烈讨论的政府干预经济的“负面效应”，在这里是不存在的。因为按照马克思列宁主义理论，无产阶级是最先进的阶级，其建立的政权极其官员无私利可言，并且社会主义是建立在生产社会化和公有制基础之上的，人们的利益是一致的，完全可以避免生产社会化与私有制矛盾所导致的西方国家的弊病；同时，生产的社会化和政府与人民的上下一致，使政府完全可以实行最有效的计划管理。因此20年代兰格提出的“市场社会主义”理论在很长时期并没有引起社会主义国家的重视。苏联社会主义模式就是按照上述理念建立起来的，其政府经济职能也是众所周知的。后来的社会主义国家，基本上也是遵循这种理念来构建政府经济职能的。对于按照这种理念建立起来的，以公有制和计划经济为基础的政府，张丽曼从政府管理模式角度将其概括为“全能型政府”；高萍则从经济职能角度，将其概括为“政府统制”型。这里则吸取和沿用了这两个概念。二、新中国政府的建立及其经济背景1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成立，也就是这里所要讨论的新中国政府的起点。新中国政府的成立，是民主革命的结果，但不是资产阶级领导的革命，而是由中国共产党领导的革命。中国共产党是一个按照列宁主义建党原则建立起来的无产阶级政党，它在漫长的革命中，是靠武装斗争、走农村包围城市道路取得的胜利，“枪杆子里面出政权”这句毛泽东的名言，最能概括新中国政府的来源。[!--empirenews.page--]新中国政权既然是中国共产党领导工农武装革命建立的，因此，虽然它与俄国十月革命后建立的工农革命政权有所不同（主要是对待民族资产阶级），实质上却没有不同。1949年9月中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》规定：中华人民共和国“实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”毛泽东在制定这个纲领的会议开幕词中也指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党，指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”可以说，从中华人民共和国建立的第一天起，政权就牢牢地掌握在中国共产党手中，党在实际上对人民代表大会、政府和司法机关实行着“一元化”的领导，并且不受其它政党或团体的监督和制约。这就是新中国政府经济职能的政治基础和逻辑起点。虽然新中国政府是以马克思列宁主义为指导思想，其政体又如上述，但是在当时中国这样一个人口众多、以传统农业为主、并且经济发展极为不平衡的大国，要实现列宁和斯大林所设想的在经济上实行全面统制的“全能政府”，即政府全面直接控制经济，仍然是一个困难的事情。这需要一场剧烈的制度整合，即后来所说的“社会主义改造”。在这里，似乎不需要再从理论上论述当时中国共产党为什么会选择苏联模式的社会主义经济制[1][2][3][4]下一页度，因为翻开历史文献，这方面的论述已经太多。需要论述的是，中国共产党为什么要做这种选择？这种选择为什么能够在中国实现？首先，从为什么作这种选择来看。众所周知，中国共产党是一个马克思列宁主义革命政党，但是这并不意味着中国共产党在新中国建设中也亦步亦趋地按照苏联模式去做，新民主主义革命的胜利和《共同纲领》即体现出中国共产党是从中国国情出发的。为什么后来又走上了苏联的单一公有制和计划经济的社会模式呢？不能不看到当时历史环境的影响。（一）历史环境对选择强大政府路径的引诱。首先，新中国成立前后的国际环境对形成强大政府起了推动作用。新中国成立前后，世界已经经历了两次世界大战，虽然战后世界政治格局发生了巨大变化，形成了以苏联为首的强大社会主义阵营，但是冷战格局造成的战争阴霾并没有消散。对于中国来说，不仅过去的100年里，受到外国的侵略和蹂躏，而且战后的世界仍然是美苏等大国凭借实力来主宰世界。1950年朝鲜战争爆发后美国立即驻军台湾，即表现出要干涉中国的内政，此后随着战争的扩大，对中国实行封锁和利用联合国来谴责和孤立中国，都使得中国再次面临受到侵略的威胁。除了西方国家的敌视以外，与中国