工商机关是否有权监管流通领域饲料及饲料添加剂产品质量

工商机关是否有权监管流通领域饲料及饲料添加剂产品质量
流通领域商品质量监督管理的职能由工商行政管理机关负责，这是工商机关三定方案明确规定的，但如何履行职责，强化对流通领域商品质量的监督管理却是值得不断探索和讨论的话题。广西来宾市象州县工商局在查处一起不合格饲料案时，针对工商机关是否有权查处、如何查处等系列问题展开了激烈讨论，该案作出行政处罚后历经一审、二审和再审。
一、案情简介
2007年10月8日，象州县工商局根据该县养殖户郑学森和谢华的举报，在柳州市港华饲料有限公司代表人陈某某及举报人郑学森、谢华现场见证下，对养殖户所购买使用该公司两个批次雄牌515中大鸭料进行随机取样送检，经广西壮族自治区产品质量监督检验院检验，均被判定为不合格产品。
工商局查明：20o7年9月初，谢华经住在柳州的哥哥谢志(港华公司的老客户，双方彼此信任)介绍认识某公司的营销部区域经理陈某某，达成购买使用港华公司生产的雄牌515中大鸭料的协议;陈某某为保证公司货款收回，在征得兄弟两人同意的情况下，要求谢华以谢志的名义赊购饲料，并在发货单及货款支付凭据上统一标署谢志的名字。
协议谈妥后，港华公司共向养殖户郑学森、谢华累计提供赊购该公司生产、销售的雄牌515中大鸭料两批，其中9月23日以79元/包的价格赊购8吨(200包，生产日期为2o07年9月18日)，28日以相同价格又赊购6吨(150包，生产日期为2007年9月28日)。货款已于当年10月1日由谢华直接支付给陈某某。郑学森、谢华养殖的鸭子食用上述两个批次鸭料后中毒死亡，二人向象州县工商局投诉。
县工商局最终认定，港华公司销售2个批次不合格鸭料货值金额为27650元，获违法所得210元。12月10日，工商局依据《产品质量法》第三十九条和第五十条的规定，作出行政处罚决定：1.责令港华公司停止违法经营行为;2.没收港华公司已销售给养殖户郑学森及其合伙人谢华的两个批次雄牌515中大鸭料70包;3.没收违法所得210元人民币;4.罚款人民币55000元。
二、值得探讨的案件定性港华公司通过中间人向养殖户赊销不合格鸭料是否构成以不合格产品冒充合格产品对外销售行为，工商局是否有权依法查处，在来宾市工商系统执法人员内部形成了不同意见。
第一种意见认为，工商部门无权查处，应移交农业部门。理由是，根据国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的管理工作。县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，负责本行政区域内的饲料、饲料添加剂的管理工作的规

定，工商部门无权查处港华公司，应依法移交农业部门进行查处。
第二种意见认为，工商部门有权查处。理由是，根据国务院三定方案的规定，流通领域商品质量监督管理的职能由工商行政管理机关负责，工商局可以依据《产品质量法》第三十九条和第五十条的规定，对港华公司依法查处。
第三种意见同意工商部门有权查处，但行使处罚权的不应是象州县工商局，而应是柳州市工商局。理由是，港华公司只承认饲料销售给谢志，没有直接销售给郑学森和谢华二人，谢志的养殖场在柳州市辖区。
笔者同意第二种意见。理由如下：一是流通领域商品质量监督管理的职能由工商行政管理机关负责是国务院明确规定的;二是《产品质量法》对于销售不合格产品的查处有明确规定，其法律效力应高于国务院法规《饲料和饲料添加剂管理条例》;三是郑学森、谢华才是港华公司销售不合格饲料的最终受害者，损害发生地在象州县境内，只是港华公司为了降低收不回货款的风险，让新客户谢华以老客户谢志的名义赊购饲料，此情形改变不了港华公司作为销售者往象州县境内销售所生产饲料的身份。
那么，工商机关能否适用《产品质量法》查处不合格饲料及饲料添加剂违法行为?就此问题，广西工商局向国家工商总局进行专项请示。2008年5月27日，国家工商总局明确答复，按照《产品质量法》第八条、第七十条及《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》(国办发[2001]57号)的规定，流通领域商品质量监督管理的职能由工商机关负责，工商机关可以适用《产品质量法》依法查处流通领域不合格饲料及饲料添加剂。
三、一波三折的诉讼过程县工商局依法对港华公司作出行政处罚后，该公司不服，向该县人民法院提起行政诉讼，港华公司认为：(一)工商部门认定其将雄牌515中大饲料直接销售给象州养殖户郑学森、谢华是错误的，没有事实依据。因为公司生产和销售行为从未延伸到象州县境内，生产饲料的地方在柳州市，与谢志发生买卖饲料的关系也发生在柳州市，象州县工商局对其无管辖权，作出处罚的具体行政行为属超越职权，是无效的。(二)工商部门适用《产品质量法》第三十九条认定我公司是销售者是错误的，因其是各种生产许可证齐全的生产者，并不是直接的销售者，工商局的处罚无事实依据。(三)工商部门认定我公司于2007年9月18日和28日生产的两个批次的产品为不合格产品，数量为350包，实际卖给谢志的批次数量是：2007年9月18日生产的31包，9月28日生产的65包，9月21日生产的169包，9月26日生产的85包，认定9月21日和9月26日生产

的饲料均为不合格事实不清，有仓库出货登记表为证据。
2008年3月5日，县人民法院对港华公司的起诉理由予以支持，认为县工商局依据《产品质量法》第三十九条规定销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真，以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品对港华公司进行处罚是适用法律错误，港华公司是生产者，而不是销售者。根据《产品质量法》第七十条规定??本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定的规定，认定县工商局对港华公司的行政处罚超越职权，没有行使行政处罚权的法律依据，采纳港华公司关于工商部门对其作出的行政处罚规定事实不清的主张，撤销了工商局作出的处罚决定。
工商局不服法院一审判决，4月27日向来宾市中级人民法院提起上诉，要求撤销县人民法院作出的[2008~象行初字第3号判决，维持工商局作出的行政处罚决定。来宾市中级人民法院于6月5日以原审判认定某公司是生产者，不是销售者以及供货批次事实不清，证据不足，撤销县人民法院[20o8j象行初字第3号判决，将案件发回重审的终审裁定。
8月21日，县人民法院重新开庭审理此案。法院认定，(一)港华公司为降低收不回货款的风险，让新客户谢华以老客户谢志的名义向自己赊购饲料，此情形改变不了港华公司作为销售者的身份;(二)港华公司认为被判定为不合格的350I■-案例分析■_I包饲料中，有254包未经检验，不应被判定为不合格，所提供的证据为2007年9月23日、28日仓库发货登记表，与此前其法人代表接受工商执法人员调查时的陈述相矛盾，且仓库发货登记表仅用于内部管理，不交相关监管部门备案，进入诉讼程序前未提交给工商部门，其内容真实性无法确认;(三)县工商局依据相关法律法规正常行使流通领域商品质量监管的法定职责，没有超越权限;(四)县工商局所作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。遂作出维持工商局行政处罚决定的判决。港华公司在接到法院的重审判决后，向来宾市中级法院提起上诉，二审法院经审理后，维持了一审判决。目前，港华公司已经履行了判决内容。
四、办案的几点体会本案从立案查处到现在，历时一年有余，从案件定性中的不同意见到一波三折的诉讼历程，有如下体会：
1.证据充分，方能经得起考验。在本案的诉讼过程中，虽然一审法院判决工商部门败诉，但重审以工商部门的胜诉而告终，这得益于证据收集充分。
2.查办案件要有开阔的视野。就本案而言，如果依据《饲料和饲

料添加剂管理条例》的规定，工商部门将案件移交农业部门处理即可。但生产饲料进入流通领域，工商部门就要依法承担监管职责，而且打击假冒伪劣饲料和饲料添加剂，切实维护农民养殖户的合法权益，将为专业养殖户、养殖村和农村专业合作社的发展，进而带动农民增收，农村富裕，加快新农村建设步伐创造有利的条件。
3.基层工商部门的应诉能力有待进一步提高。透过本案可知，在事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确的情况下，一审法院判工商部门败诉，但自本案发回重审后，在市局法规科的具体指导下，同样的事实和证据，结果却发生了逆转，说明基层工商局要加强应对行政诉讼方面的培训。
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