中国公务员管理机构存在的问题及解决对策

NO.06,2010青年科学2010-06

100中国公务员管理机构存在的问题及解决对策

□官长春

（四川大学公共管理学院四川成都610065）

摘要：公务员管理机构是实现公务员事务管理的载体。文章界定了公务员管理机构的涵义，指出我国公务员管理机构存在的问题，分析了以英美为代表的发达国家在这一方面的经验，进而提出完善我国公务员管理机构建设的的意见。

关键词：公务员管理机构；经验借鉴；改进建议

一、公务员管理机构现状简介

公务员管理机构是指以推行公务员制度为目标，对公务员的录用、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休等事务进行综合管理的组织。

《公务员法》第十条规定"中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。"在这里并没有明确指出公务员主管部门具体包括哪些机构。但是从《中华人民共和国公务员法》实施方案中可以清楚地知道是党委组织部门和政府的人事部门。

具体而言：组织部和人事部门按照"共同但有区别的原则"负责公务员综合管理工作。根据我国的行政区划，公务员主管部门又分中央一级、省一级、市（地）一级、县一级的公务员主管部门。在本文中，我们关注的焦点是中央一级的公务员主管部门。现在中央一级公务员主管部门是：中共中央组织部，人力资源与社会保障部，国家公务员局。

二、我国公务员管理机构存在的问题

①管理权力配置不合理：即党委组织部门的用人权力太大，管得太多、太细；而政府的人事部门的权力却很小，主要是做一些日常性的工作和任免一些低级别的公务员，它的应有作用没有得到充分的发挥。②职责划分不清：在理论上，各机构之间的管理权限划分得还可以，但在具体的实践中，往往存在交叉重叠的情况；③我国公务员管理机构法制化程度比较低，机构本身及录属关系多变，容易受人为因素的影响；④我国公务员管理中的一些薄弱环节，如绩效考核、咨询参谋、利益协调与仲裁等方面的机构建设比较不完善。

这些不足之处的存在不利于政府人事部门积极性的发挥，同时也是不利于公务员管理的科学化与制度化。总之，这些问题是由中国的政治体制、制度引申出来的，进一步的讲就是党政关系不合理引起的。

三、中国与英美的公务员管理机构之比较

在2008年大部制改革中新组建了人力资源和社会保障部，内设国家公务员局。该局有5个内设机构，它们是综合司，职位管理司，考试录用司，考核奖励司，培训监督司。从这5个内设机构中可以看出现代公务员管理机构应有的职能基本上都包括了，我们需要做的是进一步去完善它，使它更好、更充分地发挥作用，而不是彻底否定它，一切推倒从来。

为了更好地认识、理解中国公务员公务员管理机构的现状和解决存在的相关问题，笔者认为有必要把中国的公务员管理机构和英美的人事行政管理机构作一个比较。

美国和英国的公务员管理机构自建立以来经过多次修改与完善，最终形成目前的格局。美国的人事主管机构是人事管理总署，协调和咨询机构是劳工关系局，监督和仲裁机构是功绩制保护委员会，表现关系形态为部外制。而英国的人事主管机构是管理人事局和财政部人事管理处，协调和咨询机构是惠特利委员会，仲裁和监督机构是劳资仲裁法院文官特别法庭，表现的关系形态为混合制。

两相对比一下，可以得出这么几个结论：

1.从表面上看都是三个主要的机构，但英美两国的公务员管理机构之间的关系是平等的，至少不存在上下级关系，这些机构主要是对相应的法律、法规负责。而我们中国三个公务员主管机构之间存在着明显的"上下级关系"，国家公务员局肯定要接受人力资源和社会保障部的领导；虽然中共中央组织部与人力资源和社会保障部之间不存在法律上的录属关系，然则，由于中国共产党是唯一合法的、永久性的执政党，因此它的重要组成部门组织部在传统上、惯例上的地位要远远高于政府的人事部门，所以在事实上它具有领导人力资源和社会保障部的权力，只不够这种权力关系是隐形的。

2.英美两国的公务员管理机构的设置体现政治中立的原则，从所设置的机构中看不出有党派（干预）的色彩；而我们中国的公务员管理机构体现出明显的党领导干部的原则，这是我国政治制度所使然的。

3.从"表现的关系"来看，美国是部外制，即公务员管理机构放在政府系统外部；英国是混合制，有的在政府内部，有的在政府外部。中国则是典型的部内制。

4.英美人事行政管理机构主要分为三类，决策机构、协调和咨询机构、监督和仲裁机构，这样的设置方法客观地说是比较完整的；而综观中国的公务员管理机构，没有明确的协调和咨询机构、仲裁机构，这是我国公务员管理机构设置上的不足。

四、完善我国公务员管理机构的建议

从我国管理机构存在的问题，在借鉴西方发达国家，尤其是英美国家的做法，并在立足中国国情的基础上，笔者提出以下几点改进措施：

1.要合理规范中共中央组织部的人事管理权限。中国共产党是永久性执政党，为了确保党的执政地位，掌握好关键岗位、重要岗位的人事任免权时绝对必要的。但是常言到"过犹不及"，即事情做得不到位是不行的，但如果做过头了也是有很大的害处。

就拿中共中央组织部来说，它揽权过多，在管人方面做得太多了。同时这也扭曲了组织部应有的功能。而要合理界定中组部的管人权限，首先要对"干部"进行恰当、合理的解释，及要把它的内涵和外延都都界定清楚。在笔者看来干部应该做狭义的理解，即中央和地方各级党和政府的主要领导人，类似于《公务员法》中的领导者，但应该比领导者的范围稍大一些，要把党和政府的组成部门的副职人员都考虑进去，同时一些及其特殊的工作岗位的非领导人员也必须由组织部门进行考察，提请有人事任免权的机关进行任免。除此之外，其余的人事任免权都应有政府人事部门来做。

而要让组织部把既有的人事任免权分离一部分出来给政府的人事部门，没有党委出面是做不到的，必要的时候应该在党代会上讨论，出台规范性的文件，要求组织部必须严格按照相关文件的要求去做。如果违反了有关规定，则组织部门有关责任人员应该受到必要的处分。在这里我还想指出一点，就是党应该相信自己的执政能力，不要过于担心一放权就会出乱子。

2.政府人事部门要适时进行机构的调整，以达到比较完善的程度。在这一方面，应该借鉴英美两国的作法，设置协调和咨询机构、仲裁机构。理由是：随着公务员队伍的扩大，以及行政生态环境的复杂化，公务员之间以及公务员和管理机构之间会产生越来越多的纠纷，所以设置比较独立的公务员仲裁机构就很有必要。同时，由于社会发展变换的节奏越来越快，进行跨部门、跨单位合作就很有必要，加上公务员自身的原因，时常会遇到一些心理问题或其他的困扰。所以设置协调和咨询机构就成为必然的选择。

3.要不断完善《公务员法》的实施细则，然后严格地把公务员法落到实处，实现公务员管理的规范化、制度化合科学化。使公务员管理体制有条不紊地运转着。

总之，公务员管理机构是国家公务员制度的重要组成部分，要做到公务员队伍管理的法治化、科学化与规范化，首先必须从公务员管理机构入手。

参考文献：

[1]黄静，《对中国公务员管理机构设置的探析》[J].时代金融，2007年8月.

[2]杨景宇，李飞主编.《中华人民共和国公务员法释义》[M].北京：法律出版社，2005

[3]苏静，《英美公务员制度比较》[J].人力资源，2006年6月.