从理性官僚制视角探析中国官僚制

从理性官僚制视角探析中国官僚制

摘要：中国官僚制的现状是缺乏法律法规的支撑，人格化倾向严重，理性不足。通过比较中国官僚制影响下的我国行政体制与韦伯官僚制存在的较大差距，因此必须借鉴理性官僚制对中国官僚制进行发展完善，结合我国国情提出了一系列完善措施以建立一个现代化的中国式的理性官僚制。

关键词：理性官僚制；中国官僚制；理性；法治精神

“官僚制”(bureaucracy)本意是指实施管理的社会行政机构(的特殊形式)。韦伯设计的官僚制又被称为”科层制”,是建立于法理型权威基础上的一种现代社会所特有的,以分部-分层、集权-统一、指挥-服从为特征的组织形态。这是一种合理的统治形式,理性是这种统治的基本价值取向。作为一种适应现代社会化生产方式和法治条件下的社会治理的行政管理体制,在工业化时代备受推崇。我国正处于转型的关键时期,需要理性官僚制作支撑，分析比照理性官僚制组织理论，不难发现中国官僚制存在许多的问题，必须借鉴理性官僚制对其发展完善，建立一个现代化的中国式的韦伯官僚制。

一、理性官僚制理论简介

马克斯·韦伯作为”合理性官僚制模式的总设计师”, 在对官僚制进行了详细的研究和总结后，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基石。韦伯的官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。韦伯把法理型权威(即法治)看作是现代文明的基

石，并且以此为基础阐述了他的官僚制理论。

理性官僚制即科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和

分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式，作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。

在韦伯看来，官僚制是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。有以下特征：

1.严格的等级节制

2.权责明确的规章制度

3.专业化的分工

4.组织管理的非人格化

5.公私分明

6.职业化

7.工作的技术化

通过官僚制特征的分析，我们可以发现官僚制理论具有以下优点：”第一，组织存在的合法性以及依法办事。第二，层级节制的权力体系。第三，管理的非人格化，办事公私分开。第四，合理化、职业化、专业化的分工。”①这是我国官僚制需要积极借鉴的内容。

二、中国官僚制的现状

中国作为一个发展中国家,正经历着历史转型,由于受我国传统

官僚制影响较深大，导致我国的现有的官僚制发育很不完善。依据

理性官僚制的种种特征判断,中国仍处于官僚化不足的阶段,现代理性精神欠缺,法治理念匮乏,市场经济的契约观念难以植入以取代传统封建社会的”主仆观念”等。在较长的历史时期内,官僚化不足将是我国的一个基本现状,在这个过程中,具体的某一方面可能会出现官僚化过度,但不能从整体上改变这个基本判断。

(一）中国传统官僚制影响

其实谈到官僚制，我们并不会陌生，中国是有过所谓官僚制的，而且曾十分发达。这种官僚制是韦伯所说的世袭官僚制或家产官僚制，它建立在封建制度之上，而非像理性官僚制一样建立在法理型统治制度之上，该制度下的官僚也不是理性官僚制下的官僚。目前中国官僚制仍在一定程度上受我国传统官僚制的影响。

有学者认为我国传统官僚制具有以下特点：”(1)延续性，延续期闻悠久，几乎悠久到同中国传统文化史相始终；(2)包容性，它包含的范围广阔，同中国各社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术等方面发生了异常密切而协调的关系；(3)贯彻性，它的支配作用有深入的影响，中国的思想活动乃至他们的整个个人人生观，都禁锢在其设定的囚笼中。”②我国的社会主义制度从理论上讲是具有现代性的，本质上否定了世袭的官僚制，但由于特定的历史条件，一方面传统的惯性还很大，另一方面在计划经济体制下，通过中央官僚组织的巨大扩张和高度集权，建立起满足社会需要的计划、生产体制，将整个社会重新置于一个更加强有力的层次体制下。

（二）中国官僚制现状分析

从整体上来看,我国的官僚制发展现状并不容乐观:

1.中国官僚制缺乏法律法规的基本支撑

中国官僚制很大程度上受到我国传统行政文化的影响，两千多年的人治思想还没有彻底地根除，法律法规内容不健全，惩罚手段缺乏有效性和公平性。至今为止，我国没有统一的行政组织法和编制法，也缺乏各个部门的行政组织法和编制法，更没有推进改革的相关法律，已有的个别法规和政策性文件也因缺乏详细明确的责任条款而难以有效实施。

2.中国官僚制是一种”人格化”的管理制度

中国官僚制缺乏韦伯所言的必要理性，是一种”人格化”的管理制度。由于传统的官僚制组织缺乏必要的规则和程序，组织官员们为了获得升迁往往不是努力工作完成工作任务，而是讨好上级，造成了下级官员不惟规则行事，而是唯上级命令是从。”正是由于中国传统文化倡导的理性是一种世俗化取向的理性，任何统治的最终努力方向都是为了维系人与人之间的伦理关系，进而维护整个社会的稳定秩序。因此，在传统中国文化基础之上建立起来的官僚制并没有完全结束领导者的个人专制和组织中的裙带关系等。”③

3.中国官僚制没有明确地划分”公域”和”私域”的界限

中国官僚们往往信奉”权力不用，过期作废”的信念，把人民赋予政府的公共权力视为获得个人利益的手段和方法。他们往往会垄断这些营利机会，对私人经济大肆地盘剥以积累私人的经济财富。

甚至通过个人”职务机密性”和职务需要的专业知识的要求，采取种种手段控制监督信息，规避人民监督和上级监督等，造成了政府”寻租”行为的存在。

4.中国官僚制上下级之间的关系具有”不可预计性”和”不可计算性”

理性的官僚制”业务上完成任务首先意味着解决事务不看人办事，而是根据可预测性的规则”，因而也就有明显的”可计算性”和”可预计性”。而中国官僚组织中由于存在”人格化”取向，使得官员不是依靠自己可预计性的规则行事，而是依靠不可预计性的感情行事。

三、中国官僚制影响下的我国行政体制与韦伯官僚制的比较

虽然中国目前的行政体制虽然已经具有现代组织的显著特征,但是由于受发展不足的中国官僚制的影响,所建立的现代组织仍然存在许多行政体制的弊端。受中国官僚制影响的我国行政体制与韦伯官僚制仍存在较大差距。

(一)理性精神方面

韦伯的理性官僚制是现代化的官僚制，即走向合理性的合理化的官僚制过程。他又把合理性区分为”形式合理性”与”实质合理性”，前者是合乎工具理性的科学性，指的是一种纯形式的、客观的、不包含价值判断的思维方式和立场，它主要表现为要求手段和程序的可计算性、形式的合逻辑性。后者是指立足于某一信念、理想的合理性。