官僚制在中国

官僚制在中国

摘要韦伯的官僚制理论是公共行政学的经典理论,官僚制又是现代国家不可或缺的政府组织形态,在中国,社会生活中官僚作风的

大行其道使得“官僚制”尤为“引人注目”。本文在厘清“官僚主义”与“官僚制”的区别及联系的基础上,对中国官僚制的发展现状作了判定,并对官僚制能带给中国的未来做了些许描绘,试图以

浅薄的几点思考还原官僚制在中国的最真实面目。

关键词官僚主义官僚制官僚制不足

一、官僚主义or 官僚制

在中国,多数人对“官僚”或“官僚主义”的耳闻多于“官僚制”或“科层制”,这一现象源自于传统的“中国式官僚制”,也因当今中国社会“庸官横行、形式主义盛行”的机关作风而被强化。以“官僚主义”的说法替换“官僚制”概念的现象在学术领域被称为对韦伯式官僚制的中国式误读,要厘清这一问题,则首先要弄清韦伯式

官僚制的内涵。

韦伯在对官僚制的论述中,根据权威的合法性区分了三种权威的类型:传统型、魅力型以及法理型权威,前两者是早期的非理性的,而后者被视为官僚制理论的基础。有学者认为,官僚制是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态,亦即现代社会实施的合法、合理组织①。“官僚制是为了系统协调许多人的工作以完成大规模行政任务而设计的组织类型”②,现代生活的理性化不可避免地伴随着官僚制的发展,一般认为,在任何

组织中,只要有行政任务,都存在官僚制。如今,对官僚制这种制度形式的理解,已经视作是理解今日之社会生活的前提。

中国古代将在衙署办事的官吏称为官僚,后多用来指不负责任的政府官员。不深入基层和群众,不关心群众疾苦;饱食终日,无所作为;独断专行,不按客观规律办事等中国社会的种种不良现象使人们习惯性地将官僚制与官僚主义相联系。再加上对传统官僚制的沿袭导致官僚主义之风在中国社会愈演愈烈,故而,全国范围内对“官僚主义”的批判带来了对“官僚制”的盲目排斥,而“官僚主义”对社会生活的侵蚀也往往被归咎为“官僚制”。

事实上,人们经常反对官僚主义以及将官僚主义等同于官僚制弊端的做法其实是极大的错误,因为官僚制并不能等同于官僚主义,两者之间是有显著区别的。第一,官僚制是社会科学的一个研究范畴,它表示一种行政和生产管理的组织形式,是一种遵循法律和客观原则进行管理的工具,本身并不具备优良或低劣的特质;而官僚主义事实上是一个政治术语,被认为是中国旧社会剥削阶级习惯势力的反映,是形式主义和文牍主义等不良工作作风的代名词。第二,官僚制确实可能因为某些过分僵化的原则致使官僚作风的产生,然而,并不能将官僚主义的产生笼统地归咎于官僚制。实际上,官僚主义在很大程度上是由于官僚制发育得不充分,从而使传统的、封建的消极因素得以泛滥而造成的。第三,从现实角度而言,作为社会治理权威的官僚制已变得不可或缺,它对于理性精神的倡导以及对于高效率和法制精神的强调使其对建立可靠的公共秩序而言十分必

要。官僚制否定人治管理、高扬科学精神的做法能有效地克服官僚主义的弊端,因而,可以期盼的是,只要官僚制发展得较为完善,官僚主义现象与问题都能在一定程度上得以缓解。

二、官僚制不足or官僚制过度

在韦伯那里,官僚制化是指称他所定义的理性官僚制特征的增长③,即正规组织日益具备官僚制机构的特征的过程。而官僚化的最终结果是理性官僚制的生成与发展。根据韦伯的论述,作为法理型权威的最纯粹、最典型形式的理性官僚制的主要特点可以归纳为以下几点:

1.根据法律或行政的规则,组织内部的各单位以及个人都有固定不变、明确规定的工作范围;

2.存在一个等级制的权力体系,上级监督下级的工作;

3.通过书面文件来施行严格的现代化管理;

4.组织雇用经过专业培训的职员,这些人懂得规章制度并在工作中不掺杂个人情感因素;

5.职员们的工作时间是有限定的,但工作要求他们贡献出全部能力;

6.职员们的位置由上级官员任命,他们把组织内的工作看作是自己的终身事业,他们在工作上得到晋升,在退休后有可靠保障④。如今,官僚制化已成为比较社会学描述一种重要的社会变迁类型的重要术语,用于指称官僚制式的政府行政状态取代非官僚制状态的变迁样式⑤。如果将官僚化作为一个连续的发展路径,依据官僚

制的以上种种特征,可以把官僚制化划分为以下四个发展阶段:官

僚化不足、官僚化充分、官僚化过度、官僚化适当,而各国政府都可以在这个连续路径里找到自己的位置点⑥。有人认为,中国社会生活中还存在的墨守成规、按章办事、形式主义等“官僚主义”现象是由官僚化过度,即理性官僚制的发展所导致,因而提出借由新

公共管理运动的契机“去官僚化”、摒弃理性官僚制。在现阶段中国学者对官僚制的研究中,已有人表明了“中国官僚制的现状是官僚制发展不足”的观点,并多结合中国传统的世袭官僚制的特点及其对现代官僚制发育的影响力,剖析中国官僚制不容乐观的发展状况。

首先,受传统行政文化中人治思想的影响,中国官僚制缺乏必要

的理性精神,人格化倾向严重,效率低下。人格权威是中国最主要的权威因素,政府体系运行中无处不在的“人格化倾向”引致的下级对上级的“人格依附”和普通群众对官员的“人格依附”,使社会中充斥着对个人利益的狂热追求和对“非规则化”状态的盲目信赖。由此看来,在缺乏可参照、可执行的法律或行政规则,缺乏合法、合理的权力等级体系的前提下,中国社会只能与“以实现行政组织的效率化、法制化和科学化为目标”的官僚制渐行渐远。

其次,中国官僚制的发展缺乏法律法规的基本支撑,法治精神的

严重匮乏。现代官僚制中,是合法性将权威与权力分开,每一个体系都努力建立和培植其“合法性”信念⑦。这就意味着,法律与程序是组织活动的基本依据与准则,要求行政人员必须依法办事,任何

人都必须了解法律、尊重法律并将规章制度贯彻于实际工作中,在工作中不得掺杂个人情感因素。而在中国的传统官僚制下,法律是特权者们政治斗争的工具,是统治者自我标榜的手段,法治精神并

没有得到彻底地高扬与尊崇。受此影响,中国在行政管理和组织建设中仍然沿袭“人治凌驾于法治之上”的做法,行政工作和管理活动的随意性大,缺乏有效且唯一的可供行政人员执行的法律、规章等制度准则。

最后,官僚制作为一种特定的组织形态,一定程度上受外部环境

的影响和支配,因而,考察中国社会的现状也十分必要。目前,我国的社会现状与行政发展状况都不容乐观,我国是一个正在实现由计划经济向市场经济转型,由农业社会向工业社会转型,由工业社会

向知识社会转型的发展中国家,市场发育得还很不完善,面临的问

题较为复杂。中国当前的主要任务是通过法制建设来约束行政权力,以及将民主注入行政权力之中,尚无暇顾及将高效率注入缺乏民主的行政权力之中。

从以上分析不难看出,我国在总体上不是官僚制发育过度,而是

官僚制发展不够、官僚化不足,更远没有到不得不在中国社会发展过程中摒弃官僚制的地步。

三、官僚制在中国的未来

彼得斯在对各国的行政改革进行分析之后指出:“对于体制转换中国家和发展中国家而言,在追求政府部门最大经济效益的同时,

必须重视建立一个可被预测的、正直的韦伯式官僚政府⑧。”因而,