我国跨境人民币结算管理中存在的问题及政策建议

近年来，随着我国对外开放程度的不断提高，人民币跨境结算的需求日益增加。

继2009年7月人民银行在沿海5城市推出跨境贸易人民币结算试点政策后，2010年6月又将跨境贸易人民币结算试点范围扩大到20个省（市、自治区），2011年1月，境外直接投资人民币结算试点正式启动，意味着跨境人民币结算已从经常项下逐渐向资本项下的主要跨境结算业务过渡。

2011年8月，六部委再次联合发布通知，将跨境贸易人民币结算地区扩大至全国。

在这一背景下，如何全面并合理实施对跨境人民币结算的有效管理与监测、落实政策监管有效性、防范资本项下跨境人民币结算风险，已成为当前金融及外汇监管部门亟待解决的问题。

对人民币跨境结算管理应明确的几点认识（一）对跨境流通人民币性质界定的认识近年来，我国适时地推出了一系列推动人民币跨境流通的金融政策，基本勾勒了未来一段时间内，人民币区域化以及资本项目可兑换的战略步骤，也使得我国人民币跨境贸易结算规模持续上升，引起各界对跨境人民币结算管理问题的高度关注。

而社会各界对跨境人民币的管理问题观点不尽一致，极易导致管理政策上的冲突与监管空白。

为此，要尽快统一认识，建立完善的境外人民币流通的监管体系。

目前，有观点认为，跨境流通的人民币，其发行权在人民银行，仍然依托我国的金融体系而存在，其跨境结算与流通是货币职能的自然延伸，不存在任何货币风险，应对境内、境外人民币采取相同的管理方法；有的认为，人民币的境外流通，会加大我国人民币升值压力，加快外汇储备的积累，将会加剧我国流动性的充裕程度，应当有序推进；有人认为，境外流通的人民币在热钱跨境流动方面与外汇基本一致，应采取类似方式管理；还有的认为，境外流通的人民币，因其所有权的变化视同外汇，属外汇人民币范畴。

我们认为，目前，在我国金融市场建设并不成熟的情况下，仍需借助资本账户管制来适当分离国际市场风险。

同时，因为我国对外汇已有多年相对成熟的管理经验，在人民币跨境结算试行初期，应借助现有的外汇管理模式管理人民币的跨境流通，渐进推动在经常账户和已开放的资本账户中使用人民币。

（二）对人民币跨境流通与资本项目可兑换进程一致性的认识人民币跨境流通与资本项下可兑换可分步骤、有层次的协同发展。

在我国长期外汇管制的影响下，通常将人民币的完全兑换当成人民币跨境流通的前提条件，认为在人民币实现完全可兑换前是无法跨境流通的。

实际上，人民币用于跨境贸易结算主要属于经常项下，目前我国经常账户下人民币可兑换在境内外已基本实现。

同时，人民币跨境贸易结算也必将催生资本项目外汇管理的逐渐放松。

因此，人民币跨境流通与资本账户的逐步放开可以同步推进，这将有效避免在跨境人民币业务与外汇管理的政策冲突。

（三）对资本项下人民币跨境流通管理方式的认识资本项下跨境人民币业务的发展是我国经济对外开放程度不断推进的必然结果，也是人民币逐步迈向国际化的必经之路。

随着人民币跨境流通范围的不断扩大，我国金融业服务的境外主体数量以及类型也在不断扩大。

但其要想顺利开展对人民币跨境业务均需直接或间接地开立人我国跨境人民币结算管理中存在的问题及政策建议■甄君李涵 翟相如 / 文34民币账户，才能完成与我国人民币的跨境结算。

因此，可通过对境外主体进入境内本币金融市场的准入环节来进行管理。

其准入管理的政策着力点必须是促进我国涉外经济的发展，保证贸易、投资在真实性的背景下便利的进行；对资本项下跨境人民币业务的准入规模必须与人民币走出去的进程相配套，从而保障我国金融市场的稳定发展。

当前人民币跨境结算管理过程中存在的主要问题截止2011年10月15日，人民银行共出台9项涉及人民币跨境业务的政策法规类文件，其以在风险可控的前提下，扩大人民币跨境结算规模与范围，稳步推进人民币国际化为主要目的，在政策框架上对人民币跨境结算进行了制度规定，但在实际业务办理过程中存在与从外汇管理角度开展人民币跨境业务的政策冲突，在具体业务执行与操作过程中缺乏相应的政策协调与衔接。

（一）对外商直接投资人民币的管理政策应尽快统一2011年10月13日，人民银行下发了[2011]第23号公告，规范了银行和境外投资者办理外商直接投资人民币结算业务的管理办法。

目前，人民银行与外汇管理局均对跨境投资的人民币结算业务出台了相应的管理规定。

具体由人民银行对跨境投资的人民币相关业务进行管理，外汇管理局对跨境人民币投资进行登记管理。

2011年4月7日，国家外汇管理局下发了汇综发[2011]38号，明确了跨境人民币境外直接投资业务操作、跨境人民币外商直接投资业务操作、跨境人民币资本项目业务统计监测等问题，但未涉及外商直接投资人民币资本金专用账户和资金使用的管理问题。

外汇管理局对外商投资企业资本金结汇有明确的操作规程，按不同结汇额度要求企业提供资金用途证明文件和商业发票等资料，通过对企业结汇审核和检查，实现对结汇人民币资金的管理，可规范外商投资企业经营行为，防止违规使用资金。

人民银行[2011]第23号公告，对境外投资者办理各种外商直接投资人民币结算业务时的账户管理进行了明确规定，但并未明确对各账户中人民币后续使用情况进行规定外商直接投资人民币后，没有对人民币资本金的管理办法，企业便可随意使用资本金，资金的使用范围无法掌握，与其他人民币资金混淆使用，更不易甄别其实际用途。

这将给资本项目管理带来不便，同时也将使热钱借机流入。

（二）应尽快建立完善人民银行对跨境人民币外债的管理办法2011年，在我国减顺差、防热钱的大背景下，外汇管理局先后出台了一系列控制我国外债流入规模以及压缩短期外债余额指标的改革措施。

明确规定针对银行短期外债和对外担保实行余额指标管理，任何时点上的短期外债余额均不得超过短期外债指标。

而银发〔2011〕145号文件中也明确了，与跨境贸易人民币结算相关的远期信用证、海外代付、协议付款、预收延付等均不纳入现行外债管理。

这在一定程度上将会造成跨境贸易人民币结算项下的人民币负债对传统外债的替代效应，进一步弱化了外汇局对短期外债余额管理的有效性，干扰了我国对短期外债规模统计与监测的真实性。

与此同时，尽管人民银行[2011]第23号公告第十七条规定“外商投资企业向其境外股东、集团内关联企业和境外金融机构的人民币借款和外汇借款应当合并计算总规模。

”虽已表明将人民币外债纳入“投注差”管理当中，但并未明确对人民币借款业务办理流程、受理部门、审批环节，以及统计录入、事后跟踪监测等一系列操作规程和管理办法，使得外商投资企业人民币外债仅处于“概念管理”阶段，无法展开实际操作与统计监测，大大弱化了政策管理效果。

（三）对人民币或有债务的管理存在监管冲突，使外汇指定银行在办理短债业务时较难掌握执行准则根据汇综发〔2011〕38号规定，境内机构（含金融机构）提供人民币对外担保，原则上按现行对外担保管理规定操作，即人民币融资性对外担保应纳入融资性担保额度管理范围。

但是根据银发〔2011〕145号的规定，银行可以为客户出具境外项目建设和跨境融资等人民币保函，银行的人民币保函业务不纳入现行外债管理，只需向人民币跨境收付信息管理系统报送保函及履约信息。

在日常业务操作过程中，政策管理的不统一给外汇指定银行业务办理短债带来了执行困难。

（四）当前外汇局与人民银行对人民币跨境业务统计数据存在差异通过一段时间的跟踪比对，我们发现国际收支网上申报系统与人民银行人民币跨境收付信息管理系统（以下简称RCPMIS）中对我国跨境人民币交易的统计数据存在较大差异。

主要原因，一是由于系统具体操作程序以及统计口径不一导致的系统数据差异。

二是RCPMIS系统在统计申报过程中容易产生漏报或迟报的现象。

具体来看，跨境人民币结算业务是通过大额支付系统进行业务对接，按照大额支付系统“户名账号一致”的原则，款项可以不经过分行直接进入客户帐户，在这一过程中，完全依靠客户的自主申报，致使银行总分行无法确切得到跨境人民币的完整数据，加大了银行国际收支申报管理35的难度，容易造成漏报或迟报问题。

相对而言，外汇局对跨境结算业务统计时，在使用SWIFT系统的情况下，收款报文从银行总行层层下发，收款人需要等到业务办理行解付后，方能得到境外资金。

在操作上，外汇管理在收款项下建立了“不申报、不解付”的管理制度，保证了国际收支申报数据的完整性与及时性。

完善人民币跨境结算管理政策的相关建议人民币跨境结算的不断发展是我国对外经济向纵深发展的必然结果，十二五规划纲要中也明确了要“扩大人民币跨境使用”的战略部署，在这一背景下，更应进一步加强人民银行和外汇局跨境业务的信息共享，切实做好在政策、管理、技术等层面的配套和衔接，消除对跨境资金流动的监管盲区，在风险可控的前提下，以有利于人民币国际化为管理原则，以有序推进资本项下可兑换为政策目标，不断推动人民币跨境结算业务的向前发展。

（一）人民银行与外汇局应联合监管，建立健全资本项下人民币跨境结算的风险防控机制在当前人民币升值预期强烈，热钱流入压力较大的背景下，要建立完善的人民币跨境流动风险防控机制。

为此，人民银行可立足于宏观审慎的管理角度对人民币跨境流动进行监测分析，引导政策走向。

外汇局可从微观监管的角度对人民币跨境结算业务进行审核与管理。

具体来看，一是人民银行可从审慎监管的角度，严格管理人民币境外清算机构，制定全面细致的准入框架，通过业务资格审批、转存利率等，控制海外人民币业务规模和市场价格。

同时，要密切保持与各国和地区的货币和金融管理当局的合作，必要时可通过货币互换等形式调节境外人民币市场。

二是建议在推行人民币跨境结算业务的初期，严格区分外汇人民币和普通人民币，采取不同的管理方式。

特别是，针对资本项下人民币的跨境流动，外汇局应根据外汇资金跨境流动的管理规定，既要审核其交易真实性又要审核其合法性，强化跨境人民币资本流动监测，防范跨境人民币资本流动风险。

（二）进一步完善人民币对外债务债权登记管理机制应进一步完善我国外债统计口径和监测标准，提高我国对外负债监测数据的准确性，实现对我国外债基本状况及其清偿能力的全面掌握，评估确定风险程度，为制定和调整外债管理政策提供依据。

同时，要尽快制定外商投资企业人民币借款的管理办法与操作规程，明确具体管理与操作细节，严防短期跨境资金流动风险。

另外，可考虑在现有国家外汇管理局高频外债统计监测系统的基础上，增加人民币对外债务债权的统计功能模块，完善短期外债统计口径，防止规避政策限制行为导致政策执行的有效性。

人民币对外负债纳入外债统计是适应我国对外经济发展的需要，是我国防范国际金融风险的需要。

（三）完善人民币跨境流动统计监测系统人民银行与外汇局要统一人民币跨境结算数据统计口径，实现数据信息共享，为人民银行全面掌握跨境人民币结算情况，制定相关货币政策提供准确全面的信息保障。