我国跨境人民币结算管理中存在的问题及政策建议

近

年来，随着我国对外开放程度的不断提高，人民币跨境结算的需

求日益增加。继2009年7月人民银行在沿海5城市推出跨境贸易人民币结算试点政策后，2010年6月又将跨境贸易人民币结算试点范围扩大到20个省（市、自治区），2011年1月，境外直接投资人民币结算试点正式启动，意味着跨境人民币结算已从经常项下逐渐向资本项下的主要跨境结算业务过渡。2011年8月，六部委再次联合发布通知，将跨境贸易人民币结算地区扩大至全国。在这一背景下，如何全面并合理实施对跨境人民币结算的有效管理与监测、落实政策监管有效性、防范资本项下跨境人民币结算风险，已成为当前金融及外汇监管部门亟待解决的问题。

对人民币跨境结算管理应明确的几点认识

（一）对跨境流通人民币性质界定的认识

近年来，我国适时地推出了一系列推动人民币跨境流通的金融政策，基本勾勒了未来一段时间内，人民币区域化以及资本项目可兑换的战略步骤，也使得我国人民币跨境贸易结算规模持续上升，引起各界对跨境人民币结算管理问题的高度关注。而社会各界对跨境人民币的管理问题观点不尽一致，极易导致管理政策上的冲突与监管空白。为此，要尽快统一认识，建立完善的境外人民币流通的监管体系。目前，有观点认为，跨境流通的人民币，其发行权在人民银行，仍然依托我国的金融体系而存在，其跨境结算与流通是货币职能的自然延伸，不存在任何货币风险，应对境内、境外人民币采取相同的管理方法；有的认为，人民币的境外流通，会加大我国人民币升值压力，加快外汇储备的积累，将会加剧我国流动性的充裕

程度，应当有序推进；有人认为，境外流通的人民币在热钱跨境流动方面与外汇基本一致，应采取类似方式管理；还有的认为，境外流通的人民币，因其所有权的变化视同外汇，属外汇人民币范

畴。我们认为，目前，在我国金融市场建设并不成熟的情况下，仍需借助资本账户管制来适当分离国际市场风险。同时，因为我国对外汇已有多年相对成熟的管理经验，在人民币跨境结算试行初期，应借助现有的外汇管理模式管理人民币的跨境流通，渐进推动在经常账户和已开放的资本账户中使用人民币。

（二）对人民币跨境流通与资本项目可兑换进程一致性的认识

人民币跨境流通与资本项下可兑换可分步骤、有层次的协同发展。在我国长期外汇管制的影响下，通常将人民币的完全兑换当成人民币跨境流通的前提条件，认为在人民币实现完全可兑换前是无法跨境流通的。实际上，人民币用于跨境贸易结算主要属于经常项下，目前我国经常账户下人民币可兑换在境内外已基本实现。同时，人民币跨境贸易结算也必将催生资本项目外汇管理的逐渐放松。因此，人民币跨境流通与资本账户的逐步放开可以同步推进，这将有效避免在跨境人民币业务与外汇管理的政策冲突。

（三）对资本项下人民币跨境流通管理方式的认识

资本项下跨境人民币业务的发展是我国经济对外开放程度不断推进的必然结果，也是人民币逐步迈向国际化的必经之路。随着人民币跨境流通范围的不断扩大，我国金融业服务的境外主体数量以及类型也在不断扩大。但其要想顺利开展对人民币跨境业务均需直接或间接地开立人

我国跨境人民币结算管理中存在的问题及政策建议

■甄君

李涵 翟相如 / 文

34

民币账户，才能完成与我国人民币的跨境结算。因此，可通过对境外主体进入境内本币金融市场的准入环节来进行管理。其准入管理的政策着力点必须是促进我国涉外经济的发展，保证贸易、投资在真实性的背景下便利的进行；对资本项下跨境人民币业务的准入规模必须与人民币走出去的进程相配套，从而保障我国金融市场的稳定发展。

当前人民币跨境结算管理过程中存在的主要问题

截止2011年10月15日，人民银行共出台9项涉及人民币跨境业务的政策法规类文件，其以在风险可控的前提下，扩大人民币跨境结算规模与范围，稳步推进人民币国际化为主要目的，在政策框架上对人民币跨境结算进行了制度规定，但在实际业务办理过程中存在与从外汇管理角度开展人民币跨境业务的政策冲突，在具体业务执行与操作过程中缺乏相应的政策协调与衔接。

（一）对外商直接投资人民币的管理政策应尽快统一

2011年10月13日，人民银行下发了[2011]第23号公告，规范了银行和境外投资者办理外商直接投资人民币结算业务的管理办法。目前，人民银行与外汇管理局均对跨境投资的人民币结算业务出台了相应的管理规定。具体由人民银行对跨境投资的人民币相关业务进行管理，外汇管理局对跨境人民币投资进行登记管理。2011年4月7日，国家外汇管理局下发了汇综发[2011]38号，明确了跨境人民币境外直接投资业务操作、跨境人民币外商直接投资业务操作、跨境人民币资本项目业务统计监测等问题，但未涉及外商直接投资人民币资本金专用账户和资金使用的管理问题。外汇管理局对外商投资企业资本金结汇有明确的操作规程，按不同结汇额度要

求企业提供资金用途证明文件和商业发票

等资料，通过对企业结汇审核和检查，实

现对结汇人民币资金的管理，可规范外商

投资企业经营行为，防止违规使用资金。

人民银行[2011]第23号公告，对境外投资

者办理各种外商直接投资人民币结算业务

时的账户管理进行了明确规定，但并未明

确对各账户中人民币后续使用情况进行规

定外商直接投资人民币后，没有对人民币

资本金的管理办法，企业便可随意使用资

本金，资金的使用范围无法掌握，与其他

人民币资金混淆使用，更不易甄别其实际

用途。这将给资本项目管理带来不便，同

时也将使热钱借机流入。

（二）应尽快建立完善人民银行对

跨境人民币外债的管理办法

2011年，在我国减顺差、防热钱

的大背景下，外汇管理局先后出台了一

系列控制我国外债流入规模以及压缩

短期外债余额指标的改革措施。明确规

定针对银行短期外债和对外担保实行余

额指标管理，任何时点上的短期外债余

额均不得超过短期外债指标。而银发〔

2011〕145号文件中也明确了，与跨境

贸易人民币结算相关的远期信用证、海

外代付、协议付款、预收延付等均不纳

入现行外债管理。这在一定程度上将会

造成跨境贸易人民币结算项下的人民币

负债对传统外债的替代效应，进一步弱

化了外汇局对短期外债余额管理的有效

性，干扰了我国对短期外债规模统计与

监测的真实性。与此同时，尽管人民银

行[2011]第23号公告第十七条规定“外

商投资企业向其境外股东、集团内关联

企业和境外金融机构的人民币借款和外

汇借款应当合并计算总规模。”虽已表

明将人民币外债纳入“投注差”管理当

中，但并未明确对人民币借款业务办理

流程、受理部门、审批环节，以及统计

录入、事后跟踪监测等一系列操作规程

和管理办法，使得外商投资企业人民币

外债仅处于“概念管理”阶段，无法展

开实际操作与统计监测，大大弱化了政

策管理效果。

（三）对人民币或有债务的管理存

在监管冲突，使外汇指定银行在办理短

债业务时较难掌握执行准则

根据汇综发〔2011〕38号规定，境

内机构（含金融机构）提供人民币对外

担保，原则上按现行对外担保管理规定

操作，即人民币融资性对外担保应纳入

融资性担保额度管理范围。但是根据银

发〔2011〕145号的规定，银行可以为客

户出具境外项目建设和跨境融资等人民

币保函，银行的人民币保函业务不纳入

现行外债管理，只需向人民币跨境收付

信息管理系统报送保函及履约信息。在

日常业务操作过程中，政策管理的不统

一给外汇指定银行业务办理短债带来了

执行困难。

（四）当前外汇局与人民银行对人

民币跨境业务统计数据存在差异

通过一段时间的跟踪比对，我们发

现国际收支网上申报系统与人民银行人

民币跨境收付信息管理系统（以下简称

RCPMIS）中对我国跨境人民币交易的统

计数据存在较大差异。主要原因，一是由

于系统具体操作程序以及统计口径不一导

致的系统数据差异。二是RCPMIS系统在

统计申报过程中容易产生漏报或迟报的现

象。具体来看，跨境人民币结算业务是通

过大额支付系统进行业务对接，按照大额

支付系统“户名账号一致”的原则，款项

可以不经过分行直接进入客户帐户，在这

一过程中，完全依靠客户的自主申报，致

使银行总分行无法确切得到跨境人民币的

完整数据，加大了银行国际收支申报管理

35