工程项目内部控制设计评价及审计实务

工程项目内部控制设计评价及审计实务

工程项目也称建设项目,一般是指在一个总体设计或总预算范围内,由一个或几个互有内在的单项工程组成,建成后在经济上可以独立经营、独立核算,在行政上可以统一管理的工程单位。

《内部控制应用指引第11号——工程项目》(以下简称《11号应用指引》)第二条规定:“本指引所称工程项目,是指自行或者委托其他单位所进行的建造、安装活动。”本指引定义的工程项目,是指根据经营管理需要,自行或者委托其他单位进行的建造、安装活动,其目的是形成新的固定资产或维护、提升既有固定资产性能。

工程项目内部控制,是指为提高建设资金使用效益,防范工程项目各个环节的差错与舞弊,提高工程质量,结合工程的特点和管理的要求而制定的内部控制制度与程序等。

工程项目,尤其是重大工程项目往往体现发展战略和中长期发展规划,对于提高再生产能力和支撑保障能力、促进可持续发展具有关键作用。同时,工程项目一般工期相对较长、投资数额较大,专业技术要求较高,如不加强管理和控制,往往容易发生舞弊行为。事实上,由于工程项目投入资源多、占用资金大、建设工期长、涉及环节多、多种利益关系错综复杂,已经构成了经济犯罪和腐败问题的“高危区”。现代工程项目规模越来越大,技术越来越复杂,风险同样也在增大。因此,工程项目内部控制日益为项目管理人员所重视。为了保证工程项目顺利进行,实现工程项目规范管理目标,提高单位资金使用效益,防范决策失误及防止舞弊行为,有效杜绝工程项目的盲目建设、工程招投标程序不规范、工程超预算、或任意扩大范围、提高标准、工程预决算高估冒算、擅自挪用、拆借、转移项目资金等问题的发生,加强工程项目的内部控制具有重要意义和作用。

一、工程项目内部控制设计

工程项目内部控制设计是对工程项目实施有效内部控制的首要步骤,是工程项目内部控制实施、评价和审计的基础。

工程项目内部控制设计需要根据国家内部控制基本规范及配套指引等的要求,结合生产经营的实际需要,建立和完善工程项目各项管理制度,全面梳理各个环节可能存在的风险点,规范工程立项、招标、造价、建设、验收等环节的工作流程,明确相关部门和岗位的职责权限,做到可行性研究与决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与审计等不相容职务相互分离,强化工程建设全过程的监控,确保工程项目的质量、进度和资金安全。

一般而言,工程项目内部控制设计包括以下内容:

(一)描述现状

描述现状,就是梳理工程项目方面的内部管理制度或相关文件,梳理工程项目现状业务流程,编制工程项目内部管理制度或相关文件情况表、资金工程项目业务流程目录、绘制工程项目业务流程图等工程项目内部控制设计的基础性工作。这是工程项目内部控制设计实施阶段的首要环节。不论大小,因为工程项目的重要性,都会有些工程项目管理制度或文件,内部控制设计者必须认真梳理。在梳理工程项目管理制度和业务流程现状的基础上,设计者根据内部控制设计的要求,编制工程项目业务流程目录,绘制工程项目业务流程图。

本阶段设计工作成果是编制《工程项目内部管理制度或相关文件情况表》、《工程项目流程目录》、《工程项目业务流程图》。

工程项目业务到底包括哪些,这因工程项目内容的不同而不同。工程项目涵盖的内容较多,包括新建、改建、扩建、迁建、恢复工程及与之相的其他经济活动。总体上来说,工程项目按其实施过程一般可以分为决策阶段、设计阶段、实施阶段、竣工阶段和项目后评价阶段。《11号应用指引》将工程项目业务流程界定为工程立项、工程招标、工程造价、工程建设、工程验收等活动。我国在工程项目内部控制设计时,应将工程项目业务范畴统一到指引的要求上来。当然,工程项目复杂多样,工程项目内部管理制度、业务流程千差万别,因此,本阶段的设计在总体上体现指引要求的基础上,在具体的业务流程的设计上一定要体现不同工程项目的自身特点,不能简单照抄照搬。依据“中天恒3C框架”理论,工程项目业务流程应包括以下基本控制环节:

(1)工程项目决策。工程项目决策过程分为项目建议书、可行性研究、项目决策三个阶段,建设单位应在这三个阶段建立相应的内部控制。

(2)勘察设计。建设单位应当建立相应勘察设计单位选择程序和标准,择优选取具有相应资质的勘查设计单位,并签订设计合同。重大工程项目应采用招投标方式选取设计单位。严禁建设单位委托无证或不具备相应资质的单位承担工程设计。

(3)概预算控制。建设单位应当建立合理的概预算程序与制度,实现对工程项目造价的控制。概预算编制口径的确定应当考虑固定资产核算的要求。

(4)招投标。建设单位应当根据招标项目的特点和需要自行或委托相关机构编制招标文件,明确招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。招标文件中关于审查投标人资格的财务标准和投标报价要求等内容须经过建设单位会计机构或人员的认可。

(5)合同控制。建设单位应当依据《合同法》的规定,分别与勘察设计单位、监理单位、施工单位及材料设备供应商订立书面合同,明确当事人各方的权利和义务。

(6)施工过程控制。施工过程控制包括工程质量施工合同的执行、施工款项的拨付、工程质量、投资、进度控制、施工费用管理等内容,建设单位应依据项目自身的特点及管理要求建立相宜的内部会计控制制度。

(7)竣工验收。建设单位会计机构或人员在工程竣工后,应及时开展各项清理工作。主要包括各类会计资料的归集整理、账务处理、财产物资的盘点核实及债权债务的清偿,做到账账、账证、账实、账表相符。

(8)监督检查。建设单位应当建立对工程项目业务的监督检查制度,明确监督检查机构或人员的职责权限,定期和不定期地进行检查。

(二)风险评估

工程项目风险,是指工程项目在可行性研究、设计、施工等各个阶段可能遭到的风险。工程项目风险评估的基本程序:一是识别工程项目风险,并进行具体描述。二是分析工程项目风险,编制工程项目风险分析表。三是评价工程项目风险,编制工程项目风险评价表。四是确定工程项目风险应对策略。五是提出工程项目重大风险解决方案。在实践中,工程项目风险分析及其评价是合在一起进行的。工程项目重大风险解决方案要看是否需要,在工程项目内部控制设计完成后单独进行。

本阶段设计工作成果是编制《工程项目风险及其描述表》、《工程项目整体层面风险清单》、《工程项目风险分析表》、《工程项目风险评价表》、《工程项目风险应对策略表》、《工程项目风险解决方案》等。

(三)识别并描述工程项目风险

评估工程项目风险,首先要把工程项目业务具体风险识别出来,然后整理出整体层面的风险。工程项目具体风险是多种多样的,也因的不同而不同。按照《11号应用指引》要求,在评估工程项目风险时,设计人员至少应当关注下列风险:一是立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式,决策不当,盲目上马,可能导致难以实现预期效益或项目失败。二是项目招标暗箱操作,存在商业贿赂,可能导致中标人实质上难以承担工程项目、中标价格失实及相关人员涉案。三是工程造价信息不对称,技术方案不落实,概预算脱离实际,可能导致项目投资失控。四是工程物资质次价高,工程监理不到位,项目资金不落实,可能导致工程质量低劣,进度延迟或中断。五是竣工验收不规范,最终把关不严,可能导致工程交付后存在重大隐患。

依据“中天恒3C框架”理论,笔者认为,我国应重点识别以下工程项目风险:工程项目违反国家法律法规,可能遭受外部处罚、经济损失和信誉损失;工程项目未经适当审批或超越授权审批,可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致资产损失;工程项目决策失误,可能造成资产损失或资源浪费;工程项目概预算编制不当和执行不力,可能造成工程项目建造成本的增加;工程项目成本失控,可能造成经营管理效益和效率低下;工程项目会计处理和相关信息不合法、不真实、不完整,可能导致资产账实不符或资产损失等方面的风险。