林业政策讲义

林业政策与法规
张晓宏
二00六年八月
第一部分林业政策
一、林业政策概述
1、林业政策的概念
政策是一定阶级在一定的历史时期为实现一定的政治经济目的而制定的行动准则。

林业政策是党和国家在一定时期，为保护森林资源，发展林业生产，改善生态环境，实现我国林业建设的目标而制定的行动准则。

我国林业政策的总目标是保护森林资源，发展林业生产。

林业政策表现形式一般是通过党的组织和国家机关的决定、指示、通知、重要会议的决议及党报社论等方式公之于众。

2、林业政策的特点
（1）严格的连续性和稳定性
（2）与农牧业等其他政策的密切相关性
（3）依环境不同的可变性
（4）随时代发展的适应性
（5）广泛的群众性
3、林业政策的贯彻实施
贯彻实施林业政策的基本要求
(1)规范性的要求(2)准确性的要求(3)时效性的要求(4)灵活性的要求
贯彻实施林业政策的基本步骤
(1)宣传动员、(2)安排指导、(3)协调组织、(4)总结推广
林业政策贯彻实施情况的检查监督
(1)坚持指导与监督相结合,以指导为主
(2)坚持教育与惩罚相结合,以教育为主
(3)坚持定期检查与随时抽查相结合,抽查为主。

正确处理执法过程中林业政策与林业法规矛盾
(1)如果只有政策没有法规,就应该按照政策办事
(2)如果既有政策,又有法规,则应该在政策的指导下,依法办事.
(3)如果由于客观形势的变化,新的政策对原有的政策进行了修改,与现行的法规发生矛盾,政策的制定者应及时建议国家机关按照法定程序修改已经过时的法规.当新的法规还没有实施前,仍需参照现行的政策按原来的法规办事.
二、我国现行林业政策介绍
—《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》
内容提纲：
一、加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求
二、加快林业发展的指导思想、基本方针和主要任务
三、抓好重点工程，推动生态建设
四、优化林业结构，促进产业发展
五、深化林业体制改革，增强林业发展活力
六、加强政策扶持，保障林业长期稳定发展
七、强化科技兴林，坚持依法治林
八、切实加强对林业工作的指导
知识点：
1、经济社会可持续发展迫切要求我国林业有一个大的转变
林业不仅要满足社会对木材等林产品的多种需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已成为社会对林业的第一需求。

2、对林业的科学定位
在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。

3、主要任务
通过管好现有林，扩大新造林，抓好退耕还林，优化林业结构，增强森林资源，增强森林生态系统的整体功能，增加林产品有效供给，增加林业职工和农民收入。

力争到2010年，使我国森林覆盖率达到19%以上，大江大河流域的水土流失和主要风沙区的沙漠化有所缓解，全国生态状况整体恶化的趋势得到初步遏制，林业生产结构趋于合理；到2020年，使森林覆盖率达到23%以上，重点地区的生态问题基本解决，全国的生态状况明显改善，林业产业实力显著增强；到2050年，使森林覆盖率达到并稳定在26%以上，基本实现山川秀美生态状况步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完善的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。

4、战略布局：
首先，抓好重点工程，推进生态建设
一是要坚持不懈地搞好林业重点工程建设；二是要深入开展全民义务植树运动，采取多种形式发展社会造林。

其次，优化林业结构，促进产业发展
适应生态建设和市场需求的变化，推进产业重组，优化资源配置，加快形成以森林资源培育为基础、以精深加工为带动、以科技进步为支撑的林业产业发展新格局。

第二部分林业法规
一、法的基本知识
（一）林业法律概述
1、基本概念
法律的概念：
广义的法律是指反映统治阶级的意志，由国家制定或认可的、由国家强制力保证实施的行为规范的总称。

狭义的法律是专指国家立法机关制定的规范性文件，即专指全国人大及其常委会制定的规范性文件用以区别行政法规和地方性法规等。

法规的概念：
法规的概念有三种：一是指由有权立法的国家机关制定的规范性法律文件，都是法规；二是指除宪法、法律以外的所有其他规范性法律文件，包括行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条理等；三是指行政法规和地方性法规。

林业法规的概念：
林业法规是指国家制定或认可的、由国家强制力保证实施的、关于林业建设的规范性文件的总称。

2、林业法规体系
（1）宪法（2）基本法（3）林业法律（4）林业行政法规（5）林业部门规
章
（6）地方性林业（7）地方林业规章（8）自治区的自治条例（9）自治条例
3、林业政策与林业法规的联系和区别
（1）林业政策与林业法规的联系
a、林业政策是制定林业法规的基本依据
b、林业政策指导林业法规的实施
c、林业法规是林业政策的的法律化、定型化
（2）林业政策与林业法规的区别
a、制定的机关不同
b、表现形式不同
c、内容的广泛性不同
d、稳定性和灵活性不同
e、实施的方式和途径不同
4、法的作用
（1）社会作用
法的社会作用是指法对社会发生的影响，是指法所承担的社会任务，在这方面的功能主要可分为两方面：即法的阶级统治职能和社会职能。

（2）规范作用
法的规范作用是指法发挥作用的方式、手段，它表现在以下几个方面：指引作用、评价作用、教育作用、预测作用、强制作用。

5、法的适用
法的适用，通常是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法处理案件的专门活动。

（1）法的实用的特点：权威性和专业性、国家强制性、程序性、合法性、法的适用必须要有表明法的适用结果的法律文书，如判决书、裁定书和决定书等。

（2）法的适用的基本要求：准确、及时、合法。

（3）当代中国法的适用的原则：公民在法律面前人人平等、司法机关依法独立行使职权、以事实为依据以法律为准绳。

6、法的遵守
法的遵守是指一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织、全体公民都必须守法，严格依法办事。

法的遵守的主体：一切国家机关和社会组织、中华人民共和国公民、在我国领域内的外国组织和外国人及无国籍人。

法的遵守的内容：行使法的权力、履行法的义务
法的遵守的状态：
法的遵守状态可以分为三个层次：第一个层次为法的遵守的低级状态，即不违法犯罪，主要为履行法的义务，无罪免罚。

第二个层次为法的遵守的中间状态，即依法办事，违法必究，形成统一的法的秩序，既履行法的义务，也行使法的权利，但更多的表现为外在性特征。

第三层次为法的遵守的高级状态，即法的遵守的主题行为，不论从外在方面，还是从内在动机方面，都符合法的精神和要求，从而真正实现法的调整的目的，完成了法的自我内化的过程。

（3）法的遵守的条件：
主观条件：文化修养、法的修养、道德修养
客观条件：经济条件、政治条件、法制条件
7、违法和法律责任
（1）违法的概念与构成
违法是指具有一定主体资格的公民和组织由于主观上的过错所实施的、具有一定社会危害性=依照法律应当予以追究的行为。

构成违法，必须具备以下几个方面的要素：
a、违法必须是违法法律规定的、依照法律应当受到追究的行为。

b、违法必须是不同程度地侵犯了法律所保护的社会关系和社会秩序的行为。

c、违法主体必须具有法定责任能力。

d、违法必须是行为者有主观过错的行为。

（2）法律责任的种类：民事责任、刑事责任、行政责任、国家赔偿责任、违宪责任。

8、林业犯罪
林业犯罪，是指违反林业法规，侵犯国家森林管理制度，侵犯国家对珍惜动植物资源的重点保护制度，依照刑法的规定应当受到刑罚处罚的行为。

林业犯罪的特征：林业犯罪是严重危害社会的行为，即具有严重的社会危害性。

林业犯罪是触犯刑法的行为，具有刑事违法性。

林业犯罪是应当受到刑法处罚的行为。

林业犯罪的构成要件：犯罪客体、犯罪的客观方面、犯罪主体、犯罪的主观方面。

三、林业行政执法
（一）林业行政执法概述
林业行政执法的概念
林业行政执法是指林业行政执法机关和法律、法规授权的组织在林业行政管理活动中行使职权，依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用于相对人，使国家林业行政管理职能得以实现的活动。

林业行政执法的主要特征
林业行政执法的主体是林业行政机关和法定授权的组织。

林业行政执法是林业行政机关执行法律、法规和规章的行政行为，是具有行政意义的行为。

林业行政执法的内容是林业行政机关对林业行政相对人的权利和义务发生有利和不利的影响。

林业行政执法的基本要求：正确、合法、及时
林业行政执法的有效要件：主体合法、实体合法、执法程序合法。

林业行政执法的种类：林业行政处理、林业行政处罚、林业行政检查、林业行政强制执行、林业行政处置
林业行政执法监督的方式：行政复议、听政、行政执法检查、重大行政处罚案件备案制度、行政违法案件及时查办制度、林业行政执法过错责任追究制度、林业行政执法责任制、林业行政执法公示制度
（二）林业行政处罚
林业行政处罚，是指林业行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关委托的单位，依法对违反林业法律、法规、规章的公民、法人或者其他组织所实施的一种行政制裁。

1、林业行政处罚的基本原则
（1）处罚法定原则，包括三层含义：实施处罚的主体是法定的；处罚依据是法定的；行政处罚程序必须合法。

（2）公开、公正原则
（3）教育与处罚相结合的原则
（4）违法行为与处罚相适应的原则
（5）行政处罚不能取代其他法律责任的原则
2、林业行政处罚的种类
警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政拘留。

3、行政处罚的一般程序：立案、调查取证、处罚之前的告知与声辩、处罚决定书、送达立卷归档。

（三）、林业行政复议
依据《行政诉讼法》第二条的规定，林业行政复议是指公民、法人和其他组织认为林业行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向作出行政行为的上一级行政机关和法律、法规授权的行政机关提出行政复议申请，行政机关依法受理行政复议申请，作出行政复议决定的法律制度。

1、林业行政复议的主要特征
（1）、林业行政复议的前提是行政争议的存在。

（2）、林业行政复议基本上是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度。

（3）、林业行政行为是一种依法申请的行政行为。

（4）、林业行政复议是一般是作出有争议行政决定的上级机关。

2、林业行政复议的原则
（1）审查合法性原则
（2）合法性原则
（3）及时、便民原则
（4）实行一级复议制的原则
（5）复议不适用调解原则
3、林业行政复议申请与受理
（1）提出林业行政复议申请的要求
a、法定期限要求。

公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。

b、申请方式要求。

申请人申请林业行政复议，采用书面申请或口头申请都可以。

c、管辖要求。

申请人应根据《行政复议法》的规定向有管辖权的行政复议机关申请。

d、公民、法人或其他组织未申请行政复议，径向人民法院提出行政诉讼，已被依法受理的，不得申请林业行政复议。

（2）林业行政复议受理
林业行政机关受到行政复议申请后，在5日内予以审查，分别作出处理：
a、对不符合《行政复议法》规定的行政复议申请，行政复议决定不予受理。

b、对符合《行政复议法》规定，但不属于行政复议机关受理的行政复议申请，告知申请人向有关行政复议机关提出。

c、对符合法律规定，且属于本机关受理范围的，自动予以受理。

4、林业行政复议的审理和决定
（1）审理方式
林业行政复议案件，同其他复议案件一样，采取以书面审理为主、以开庭审理为辅的原则。

（2）审理文书的送达
《行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请副本或者申请笔录复印件之日起10内，提出书面答复，并提出当初作出行政行政行为的证据、依据和其他有关材料。

被申请人提出的证据只能是当初作出具体行政行为的证据，在行政复议过程中，不得自行向申请人和其他组织或者个人收集证据。

（3）行政复议申请的撤回
行政复议作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明了理由，可以撤回。

但申请人说明的理由必须是真实的，并且不违法、不侵害公共利益和他人的权益，才可以撤回。

行政复议一经撤回，行政复议既告结束。

（4）审理期限
作为行政复议机关的林业主管部门应当自受理申请之日起60日内作出行政
复议。

（5）林业行政复议的决定
作为林业行政复议机关的林业主管部门经过审理，作出的林业行政复议决定有以下几种：
a、维持被申请复议的具体行政行为
b、决定被申请人在一定期限内履行法定职责
c、决定撤消、变更具体行政行为或责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

d、对被申请人不履行行政复议过程中的法定义务的案件的决定
（四）、林业行政诉讼
林业行政诉讼，是指根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织认为林业行政主管部门或法律、法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提出诉讼，由人民法院审理并作出裁决诉讼活动。

1、行政诉讼参加人
行政诉讼的原告和被告
行政诉讼代理人
诉讼代理人
2、举证责任
举证责任是指当事人对法律直接规定的事项或者当事人自己提出的主张，向人民法院提出证据证明其真实性的责任，否则将承担不利的法律后果。

民事诉讼案件中，举证责任制度的原则是“谁主张谁举证”。

而行政诉讼案件则由被告承担举证责任。

3、行政诉讼程序
第一审程序：起诉和受理、审理前的准备、开庭审理、判决（裁定和决定）。

第二审程序：上诉案件的审理、上诉案件的裁判
4、执行措施
（1）对公民、法人或者其他组织的执行措施。

包括：查询、冻结、划拨被执行人的存款；扣留被执行人的收入；查封、扣押、拍卖、变卖被执行人的财产等
（2）对行政机关的执行措施。

包括：划拨行政机关帐户内存款；罚款等。

四、森林培育行政执法
（一）森林培育行政执法的依据
1、《森林法》《森林法实施细则》是森林培育行政执法的主要依据
为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提高林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议正式通过了《森林法》
在《森林法》中，一是确定了森林培育的主导地位。

明确指出：林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。

二是对植树造林作了明确的规定：各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成造林规划确定的任务。

2、《关于关于开展全民义务植树运动的决定》是森林培育行政执法的重要依据
1981年12月13日，第五届全国人民代表大会第四次会议通过的《关于关
于开展全民义务植树运动的决定》，是森林培育行政执法的重要依据。

《二》造林绿化行政执法的内容
1、全民义务植树
《关于关于开展全民义务植树运动的决定》规定，凡是条件具备的地方，年满11岁的中华人民共和国公民，除老弱病残者外，因地制宜，每人每年义务植树3至5棵，或者完成相应工作量的育苗、管理和其他绿化任务。

1982年2月27日，国务院制定了《关于关于开展全民义务植树运动的实施办法》，对全国开展全国义务植树运动的组织领导、规划设计、育苗准备、栽后管理、林木权属、奖罚措施等进行了详细的规定：
建立机构，明确职责
搞好规划，落实任务
明确权属，落实政策
培育树苗
科学植树，加强管理
2、植树造林
1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修改通过了《森林法》。

2000年1月29日，由国务院总理签发了第278号令，发布实施了《森林法实施条例》。

《森林法》和《森林法实施细则》关于植树造林，培育森林资源的内容，主要有以下四个方面：
（1）制定植树造林规划
《森林法》第二十六条规定：“各级人民政府制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。

……”根据这一要求，《森林法
实施条例》规定：“全国林业长远规划由国务院林业主管部门会同其他有关部门编制，报国务院批准后施行。

地方各级林业长远规划由县级以上地方人民政府林业主管部门会同其他有关部门编制，报本级人民政府批准后施行。

下级林业长远规划应当根据上一级林业长远规划编制。

林业长远规划的调整、修改，应当报原批准机关批准。

”
（2）植树造林的检查验收
《森林法实施条例》第二十五条规定：“植树造林应当遵守技术规程，实行科学造林，提高林木的成活率。

县级人民政府对本行政区域内县级人民政府对本行政区域内当年造林的情况组织检查验收，除国家规定的干旱、半干旱地区外，成活率不足百分之八十五的，不得记入当年造林完成面积。

”（3）部门造林绿化责任
《森林法》第二十六条规定，各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划的任务。

《森林法实施细则》明确要求：铁路、公路两旁、江河两岸、湖泊水库周围，各有关主管部门是造林绿化的责任单位。

工矿区，机关学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，各该单位是造林绿化的责任单位。

责任单位的造林绿化任务，由所在单位的县级人民政府下达责任通知书予以确认。

（4）保护森林经营者合法权益
新修改的《森林法》第二十七条规定：“国有企业事业单位、机关、部队营造的林木，由营造单位单位经营并按国家规定支配林木收益。

集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。

农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。

集体和个人承包国家所有或集体所有的益林荒
山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体所有或个人所有；……”
3、封山育林
1984年颁布的《森林法》以及1998年4月修改的《森林法》中都明确规定了“必须封山育林的地方，由当地政府组织封山育林”。

从而把封山育林作为国家法固定下来，使封山育林有了法律上的保障。

（三）造林绿化行政执法的法律责任
1、根据〈关于开展全民义务植树运动的实施办法〉之规定，对于年满18岁的成年公民无故不履行此项义务的，所在单位要批评教育，限期补载，或者给予经济处罚。

整个单位没有完成任务的，要追究领导责任，并由当地绿化委员会收缴一定数额的绿化费。

2、对于毁林开、毁林采种和违反技术规定的采脂、挖笋、拨树皮以及过度修枝等行为，〈森林法实施条例〉也作了禁止性规定，并明确了相应法律责任，对违法毁坏林木的除赔偿损失、补重1~3倍树木外，可并处1~5倍罚款。

3、对于未完成上年度采伐更新任务的，不得核发下年度采伐许可证；对未完成造林任务或达不到规定成活率标准的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

五、林木种苗管理与行政执法
（一）林木种苗行政执法的依据
1978年，国家林业总局发布了《林木种子经营管理办法》《林木种子发展规划》。

之后，林业部先后发布了《关于进一步加强林木种子工作的意见》（1980年）《关于加强林木种子管理的通知》（1985年）。

国务院发布了《中华人民
共和国林木种子管理条例》（1989年），从而初步确立我国的林木种子管理法律制度。

2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国种子法》该法于2000年12月1日起施行。

（二）林木种子管理与行政执法的内容
1、林木种质资源的保护与品种选育
国家依法保护种质资源，任何单位和个人不得侵占和破坏种质资源。

禁止非法采集和采伐国家重点保护的天然种质资源。

2、林木种苗的生产、经营和使用
国家对主要林木的商品种子和苗木生产实行许可证制度。

即从事主要从事林木商品种苗生产的单位和个人，必须具备一定的生产条件，经县级人民政府林业主管部门审核，由省级人民政府林业主管部门核发“生产许可证”。

国家对林木种苗实行许可证制度。

既林木种苗经营者必须具备一定的经营条件，经县级人民政府林业主管部门审查后，按经营的林木种苗的重要程度，分别由县级、省级、国家级林业行政主管部门分级审批发放。

农民自繁、自用的林木种苗有剩余的，可以在集贸市场出售、串换，不属于经营范围。

推广使用的林木良种，应当具有《林木良种许可正》。

该证由省级以上林木种苗管理机构或者委托持有《林木种苗生产许可正》的林木良种生产单位根据相应的《林木种苗质量检验合格正》核发。

3、林木种苗质量
国务院林业行政主管部门指定林木种苗质量管理办法和行业标准。

各级林业行政主管部门负责对林木种苗质量的监督。