城市规划视野下的城市经济学(三)

第三讲 城市财政第四章城市财政政府的钱从哪来、用到哪去？城市财政是国民收入再分配的工具，具体执行了国民收入再分配和转移支付的职能。

是对上一章的具体描述和安排。

4.1 地方政府的运行4.1.1 地方政府的职能马斯格雷夫（Musgrave，1980）区分了三种不同的政府职能：1、稳定性。

政府使用货币和财政政策控制失业和通货膨胀。

2、收入再分配。

政府通过税收和转移支付的方法，重新分配收入和财富。

3、资源配置。

政府制定生产什么和如何生产的决策。

当政府决定生产某一特定产品时，它必须决定如何分配这些资源；当政府向私人部门提供补贴或者征税时，将影响私人部门的资源配置决定。

这些政府职能是由国家政府和地方政府共同承担的，但侧重有所不同。

国家政府主要负有制定稳定政策的责任，例如货币政策、财政政策，只有在国家水平上才更加有效。

在收入再分配领域，国家主要负责区域之间的支付转移和再分配，缓解由于地理差别带来的不平衡；城市主要负责城市内部的支付转移和再分配，而政府税收则由国家和地方政府分享。

在资源配置领域，除了一些国家重大的设施是由国家政府主导配置之外，在城市中的大部分公共产品和公共服务都是由地方政府负责的，因为地方政府对提供当地所需的公共产品和公共服务更有效率。

无论中外，城市的公共产品主要是由地方政府提供的，以美国为例，大多数服务——警察保护、学校、道路、消防、图书馆、公园——主要是由州和地方政府提供的，这部分支付占美国公共部门支出的40%。

在许多领域，州和地方政府的责任在增长，少数领域（比如教育）联邦政府的资助也在增加。

例如，虽然现在州和地方政府仍然负责小学和中学教育，联邦政府仍然提供6%的资金。

在中国，地方政府在资源配置中所起到的作用至关重要，城市中的道路、地铁、自来水、公园、博物馆和图书馆等大部分的公共产品都是由地方政府提供的，铁路、高铁、电力网络、区域防洪、高等级的高速公路等由国家政府负责提供。

也有一些项目是由国家和地方政府分担的，例如九年义务教育，其经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。

农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。

在经济发达的东部地区，九年义务教育的经费主要由地方政府全额负担，在经济比较困难的西部地区，主要由国家政府全额承担，另外的一些地区则由国家政府和地方政府按比例分担。

4.1.2 地方政府地方政府的层级在中国，地方政府是指除中央政府外的各层级政府。

中国的地方政府是四级形式，省级、地级、县级和乡镇级。

每一级有不同的行政单位，例如，县级中包括了市辖区、县级市、县和自治县四种类别的行政主体。

不同行政地位的地方政府权力不同。

城市政府也属于地方政府。

通常人们所说的“城市”含义不同，例如，一种说法认为带有“市”的名称的直辖市、副省级市、地级市和县级市是城市，那么，我国的城市数目为705个（2012年）。

但这样一来，人口规模达到几十万人、空间规模几十平方公里的数百个中心县城都不能被归为城市，更不要说人口上万的镇了，这样划分的缺漏比较大。

在城市规划领域，一般认为城市（城镇）包括了按国家行政建制设立的市和镇，也就是说，包括了直辖市、副省级市、地级市、县级市（包含县和自治县）和镇。

在这个范围以外的乡和村庄属于乡村，乡人民政府的所在地叫做集镇，集镇和镇一字之差，但却有了城和乡的本质区别。

如下表所列，在2012年，中国城市的数目是21519个。

这个数目在不断变动中，主要是由于近年来比较频繁地进行行政区划调整，特别是乡镇撤并，力度很大。

行政区划调整并不限于乡镇级别，在个案中，地级市都可能进行行政区划调整，例如2011年合肥吞并了被拆分的巢湖市，使得面积达到11408平方公里，成为当时中国最大的市。

综上所述，表中所列的各级政府都是中国的地方政府，地方政府的总数是4万多个。

省级区划小计34直辖市 4地级小计333副省级市15地级市283县级小计2859市辖区856县级市368县1463自治县117乡镇级小计40828街道办事处6524镇19234乡15067合计 44054 表 1 我国的各级政府（资料来源：中国统计年鉴，2012）最重要的地方政府在各级地方政府中，如果一定要比较的话，市县级的政府对提供地方公共产品的责任是最大的。

因为，权力越大，责任也越大，在市县一级不仅有固定的税收收入，按照土地法的规定还有预算外的土地出让收入的分成，这使得它们能够动用足够的财力，成为建设地方、提供服务的最重要的地方政府。

新城、新区和开发区政府此外，在中国还有一些不在行政序列上的准政府机构，例如新城政府、新区政府、开发区管委会等等，它们不是完全的地方政府，但却承担了地方政府的部分功能，特别是提供基础设施和开发建设的功能，其作用不可忽视。

由于新城、新区、开发区可以是国家级、省级、市县级等不同级别，因此它们的管辖范围和权限差别很大，在土地出让和提供公共物品上的职能也各有不同，有些有开发区和新城的供地权限甚至大于自己所属的县市（例如苏州新加坡工业园区）。

我们可将它们看成是准地方政府。

美国的地方政府作为比较，了解一下美国的地方政府。

美国的地方政府包括了县、市、镇、校区和特别区，1992年共有84995个。

美国的地方政府数目比中国更多，而每个地方政府所辖的人口更少，平均来说，美国的城市比中国的城市小。

地方政府的类型单位数量（1992年）地方财政支出的比值（%）县3043 23 市19279 33 镇16656 3校区14422 30 特别区31555 11 合计84995 100 表 2 美国的地方政府（资料来源：周伟林、严冀城市经济学，341）20实际，随着美国的郊区化，美国的城市人口大量流出市中心，而分散到周围的地区，随之在大都市的周围地带建立了许多新的政府，从而改变了从旧的市中心到新的市郊学校区的各级地方政府的结构。

今天，在原来的市中心和后来的市郊，不仅有城市、小规模的自治市、城镇和乡，还有无数的各种类型的特区。

、4.2 我国的财政制度4.2.1 我国财政制度的改革历程计划经济时期，中国实行的是高度集权的统收统支的财政管理体制。

其主要特征是：①地方财政收入由中央财政集中在一起，地方财政支出则由中央财政统一拨付；②中央财政将国有企业利润的全部或绝大部分统一集中起来，而国有企业所需的基本建设投资和流动资金则统一由中央财政拨付。

可以看出，从企业到地方、到中央，其冗长的收支过程浪费巨大，其对资金的使用需要很多时间去反馈，灵敏度也很差。

此外，地方与企业在其中没有积极性可言，势必会影响到运行的效率。

改革开放以后，国家对原来的财政管理体系进行了大力的改革。

从1970年代末起，陆续采取了“收支挂钩，超收分成”的政策，调动城市增产增收积极性；1984年，改为“划分收支，分级包干”，在划分中央和地方财政收入和支出比例和范围的基础上，各级实行财政包干，80年代曾起到很好作用，但后来宏观控制能力下降；又改为“划分税种、核定收支、分级包干体制”政策等等。

1994年，正式实行中央地方分税制，从此财政体制基本固定下来。

可以看出，财政制度的改革主要是一个简政放权的过程，出发点为考虑地方政府的积极性和能动作用，后来又改为调整中央所能收取的比例，最终在这两者之间取得平衡（表3、表4）。

在财政体系的平衡中，中央高有助于全国境内的转移支付和跨区域基础设施支撑提供的能力；地方高有助于促进生产和建设的积极性。

以南京市为例，1970年代末“收支挂钩，超收分成”的政策调动城市增产增收的效果是很突出的，加上其他的一些政策，使得中央在财政收入的比例中迅速变小；到了1984年，“划分收支，分级包干”的政策加大了中央政府在其中的分配比例，从1983年的32%变成了1984年的50%；但随后，中央分成的比例又陆续下降，徘徊在30%-40%之间，到了1994年实行分税制，中央的分配比例从38%猛增到59%，宏观调控能力大大增强，但相应地，地方的财政收入却大大缩减了。

分税制实施以后，中央、地方财政收入的分配比例趋向平稳，基本保持在对半分配的比例，可以看出分税制起到了很好的稳定中央/地方财政收入分配的作用。

从地方的角度来说，1994年实行的分税制使得县（市）地方财政收入的税收部分有两个很大的变化：第一，可以明确预期，制定比较清晰的收支计划；第二，地方财政收入在整个财政收入中的比例减少了。

因此地方政府必须面对财政收入的缺口，在这个背景下，1988年就开始实施的土地有偿出让制度就极大地发展了，变成了地方主要的预算外财政收入。

内容 1982年 1985年 1989年 1991年 1993年财政总收入(亿元) 1124.0 1866.4 2947.9 3610.9 5088.2中央所占比重 23.0% 37.9% 37.5% 38.8% 33.3%地方所占比重 77.0% 62.1% 62.5% 61.2% 66.7%城市占总收入比重 51.1% 47.9%城市占地方的比重 81.8% 78.3%表 3我国财政收入中央和地方所占比例的变化（资料来源：谢文蕙，邓卫，城市经济学，1996）1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 中央 22% -5% -23% 6%32%50%45%39% 32% 29%地方 78% 105% 123% 94%68%50%55%61% 68% 71% 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 中央 40%41%40%37%38%59%55%54%52%53%地方 60%59%60%63%62%41%45%46%48%47% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 中央 48%44%45%46%51%49%50%50%47%48%地方 52%56%55%54%49%51%50%50%53%52%表 4 南京市财政收入1979‐2008年在中央/地方分配一览表（单位：亿元，资料来源，南京市统计年鉴）4.2.2 分税制分税制，是一国的中央和地方各级政府按照税种划分财政收入的一种预算管理体制。

是世界上市场经济体制国家普遍采取的方式。

1994年，我国实行了分税制。

实行之后，中央财政收入占全国财政收入的比重有了较大提升，提高了各地区对中央财政的依赖度。

中央财政收入和地方财政收入指按财政体制划分的中央本级收入和地方本级收入。

1994年分税制财政体制以后，属于中央财政的收入包括关税、海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等集中缴纳的营业税、所得税、利润和城市维护建设税，增值税的75%部分，证券交易税（印花税）50%部分和海洋石油资源税。