论农村公共服务需求表达机制的构建

* 作者简介： 王 蔚，湖南省委党校（ 行政学院） 科社（ 政治学） 教研部副教授、副主任，政治学博士，湖南长沙，410006； 彭庆军，中南民族大学公共管理学院讲师，政治学博士，湖北武汉，430074。
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湖南社会科学 2011 年第 5 期
府自身收益的一些公共产品，如道路建设、农田水利设施等 而求其次，选择一种兼顾效率与公平的公共服务表达模式。
最优供给理论有一个隐含假设，就是公民必须是理性的“经 较大的差异性。这就需要在民主的框架下，尊重农民的个体
济人”。但是，就我国农村目前的情况看，如果完全按照农民 权利，通过赋予农民合法的话语权，充分表达对承担公共服
对公共产品的需求偏好进行公共产品的供给，许多关系到国 务成本及获取公共服务产品的意见。没有足够的公民“意
权、决策权得到充分体现； 另一方面由于个体意志的表达对 的公共服务需求。而且，税费改革后，由于乡村财政普遍比
于集体决策的影响一般非常有限，也会给政府造成巨大的压 较困难，基本上只能维持日常运转，原有的行政过度作为可
力，这就需要加强农民的组织化。本文认为，农村公共服务 以演化行政不作为。当既有公共服务需求得不到满足而又
除了正式的村级组织之外另有可行的组织化途径。据民政 以减少交易费用，有利于农民个体愿望转化为集体意志，从
部门统计，在目前中国农村，目前除了正式在册的 20 多家较 而促进集体行动，真正避免农村公共服务供给的“缺位”与
公共服务体制改革的根本目标是提高公共服务水平，实 现公共服务能够公平有效的向社会提供。而实现城乡公共 服务均等化的重点在农村，要实现城乡公共服务均等化，就 必须使公共资源对农村进行倾斜配置和优先扶持，增加农村 公共服务的供给。建设和谐的社会主义新农村首先要优化 农村公共产品供给。［1］
一、供给错位：构建农村公共服务需求表 达机制的必要性
民自治的法律框架下，将个人对公共产品的偏好汇总为村集 村公共服务需求的基本状况及公共服务需求表达机制所存
体的公共偏好。经过 10 多年的实践，农民对村民自治的运 在的缺陷所决定的，也是由建立起以尊重农民个体权利为基
作过程已十分熟悉，民主意识已大大增强，而且，在农村税费 础的组织化表达机制的可行性决定的。
其二，建立以村委会为主体的组织化表达机制。有学者 的意愿充分反映在政府提供的公共服务上。笔者认为，在目
（ 如李羚、刘卫等） 认为村委会要增强其代表农民的组织能 前新农村建设过程中，最现实的途径就是建立起在尊重农民
力，成为农村公共服务需求的代言人。此种观点认为，在村 个体权利基础上的组织化表达机制。这既是由目前我国农
省温岭市的“协商民主”实践提供了较好的可行性思路。
达机制的完善。首先，组织化表达比任何个体表达更有效。
另一方面，就目前农村公共服务需求表达机制存在的问 调查研究发现，在东南沿海地区，由于经济较发达，农民自发
题来看，主要是公共服务需求表达的组织化渠道缺乏。为了 组成的非政府组织也较多，农民对公共服务需求的表达意见
首先，在现行乡村民主体制与程序不够完善的情况下， 个别行政官员可能假借公共意志，通过公共需求扩大化实现 公共供给预算最大化，由此索取剩余，使得公共需求不切实 际地增长，从 而 造 成 农 民 的 公 共 服 务 需 求 表 达 缺 失 或 者 失 真。由于农村公共服务的提供者主要是县乡两级政府，而目 前乡村民主的发展仅限于村民自治与县乡人大代表的直选。 因此，在民主机制有限的情况下，农民对公共服务的真实需
主参与制度和公共需求表达机制，不能有效吸纳民意并将之 的“缺位”和“错位”问题。广大农村公共产品的供给，必须
转换为政府的科学决策，政府即便愿意提供公共服务，往往 以建立有效的农村公共服务需求表达机制为前提。目前在
也与公共需求不一致，导致政府公共服务的“错位”问题。所 广大农村地区，主要是推行“以钱养事”公共服务新机制。但
湖南社会科学 2011 /5
论农村公共服务需求表达机制的构建
□ 王 蔚 彭庆军
摘 要： 在我国农村地区，公共服务供给不仅存在“整体不足”，也存在“供给错位”。非常重要的原因之一就是缺少 有效合理的农村公共服务需求表达机制。需求决定供给。建立农民对公共服务需求的表达机制，应更加注重农民 作为农村公共服务需求主体的作用，建立起以尊重农民个体权利基础上的多样的组织化公共服务需求表达机制。 关键词： 公共服务 需求 表达机制 中图分类号： C913 文献标识码： A 文章编号： 1009 － 5675（ 2011） 05 － 098 － 03
求可能被扭曲。有研究表明，中央政府的指令加上不断增加 的转移支付，产 生 的 效 果 是 对 农 村 公 共 服 务 的 预 算 急 剧 增 加，尤其是地方政府的预算。但实际上满足农民切实需要的 公共服 务 产 品 （ 如 教 育 投 入） 的 有 效 供 给 并 没 有 明 显 增加。［2］
其次，农村税费改革一方面使乡镇干部从繁重的税费征 收工作中解 放 出 来，促 进 了 乡 镇 机 构 改 革 与 服 务 型 政 府 建 设，但另一方面也对农村公共服务供给与需求表达带来了新 问题。随着农业税率的降低直至完全取消，自上而下的转移 支付在乡镇组织收入中的分量将愈来愈重，这无疑有利于自 上而下的监督和控制。但如果没有相应的民主制度配合，在 转移支付成为乡镇政府的可支配财力的主要来源时，乡镇就 会在很大程度上丧失自主权和独立性，乡镇干部就有可能变 成只唯上而不愿为民服务的官僚，这显然与推进村民自治和 加强基层民主建设的要求背道而驰。［3］
家全局利益的公共物品就会供应不足，根本无法实现公共物 见”，公共服务的目标就不可能与当地需求相一致。这种公
品的最优供给。所以，有学者（ 如张署光、熊巍等） 提出要退 共“意见”的形成必须以充分的讨论以及对农民个体权利的
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政法·社会
尊重为前提，民众的需求不能被官员意志所取代。现在浙江 展多样化的非政府公共性组织有益于农村公共服务需求表
组织各种各样的农业协会等经济社会组织，通过组织进行 的表达会权衡各方面利弊，避免非理性化需求表达。
表达。
另外，农民对于公共服务的需求是多方面的，而且不同
由以上两方面可知，农村公共服务需求表达机制的构 的农民对于同一公共服务的需求可能在其优先次序上也存
建，一方面要尊重农民的个体权利，使农民的知情权、表达 在不同看法。因此，仅靠政府组织难以满足广大农民个性化
需求的表达机制除了继续发挥村委会等传统组织的表达功 缺少表达机制时，就可能引发群体性上访或群体性事件。
能以外，还应建立起以尊重农民个体权利为基础的多样化的
总之，需求决定供给。增加农村的公共服务供给必须以
组织化表达机制。
建立在尊重农民个体权利基础上的多样的组织化表达机制
“应然”并不是“实然”。农民对于公共服务需求的表达 为前提。丰富的民间组织、宽广的社会网络、较高的信任，可
年，温家宝总理在政府工作报告中明确提出了服务型政府建 问题。
设目标，引发了相关理论研究与实践探索的热潮，产生了比 较丰硕的成果。其中，关于农村公共服务需求表达机制的研 究主要有以下几个方面的观点值得注意：
三、构建农村公共服务需求表达机制的现 实途径
其一，建立以农民个体为主的表达机制。有学者（ 如吴
农村服务型政府建设，单靠行政性压力来“倒逼”乡镇政
改革已全面完成的背景下，“一事一议”作为新形势下农村公
一方面，就目前农村公共服务需求的现状来看： 一是农
共事务决策的替代形式，使在村域范围内汇聚个人的公共产 民主要关注公共服务的实用性，而且对公共产品的成本分摊
品需求偏好成为可能。
极为敏感； 二是农民作为公共服务的消费者参与供给决策的
其三，建立兼顾效率与公平的次优表达机制。公共物品 要求逐渐增强，但仍然是被动性消费。另外，公共需求具有
有较高的供给热情。而对农村经济社会发展所必需的另外
应该说，以上观点都有各自的合理之处，但也有其自身
一些公共产品，如法律服务、科技服务等则不愿意提供或提 的不足。以农民个体为主体的表达机制需要乡村民主更进
供很少。有调查表明，农村公共服务供给合意度得分最低的 一步的推进，因为目前村委会不是农村公共服务产品的提供
强化行政村在公共服务表达上的作用，我国已经开展了大量 就较为受重视。因为组织化的表达比个人意见表达要有分
工作。但问题是很多时候村民并不认为村干部真正代表他 量。其次，只有当农民受到多方面组织的交叉压力的情况
们的利益。村党支部、村委会以及其他传统的地方实权人物 下，其对公共服务的需求表达才可能最真实、最具有现实可
后五个项目中都包括技能培训、科技服务和文化娱乐。此 者与决策者，以农民个体为主体的表达机制的建立至少应建
外，医疗卫生、社会保障等社会性公共服务和农村自然灾害 救助的供给合意度在三个地区也都比较低。［4］
立在乡镇直选的基础之上。而以村委会为主体的组织化表 达机制则会遭到另一方面的诟病，因为目前村委会除了承担
的干预，降低了村机构真正代表村民的程度。农村税费改革 行性、最能与政府公共服务供给相契合。农民的需求可能是
后，行政村的能力被削弱了，因为它严重地限制了行政村的 短期的，而国家与政府规划发展则可能是着眼于长远利益
资金以及他们组织农民的能力。而且，由于政治原因，很多 公共服务并不由行政村提供。［5］因此，农民公共服务需求表
因此，要改善我国农村公共服务的供给状况，必须建立 自治功能外，还承担了诸多的上级政府的延伸功能，如何使
起有效的农村公共服务需求表达机制，力争做到在总体供给 村委会最大限度地真正代表农民本身的需求则是另一个需
不足的情况下，尽量避免“供给错位”。
要解决的问题。再者，兼顾公平与效率的次优表达机制仅是
二、构建农村公共服务需求表达机制的可 能路径
再次，农村税费改革并不能根治县、乡镇政府的“政绩” 冲动，农民对公共服务的需求仍有可能被大量“政绩”工程所 替代。农村税费改革以来，除了个别工商业发达的省份外， 短缺财政、吃饭财政的现状有短期内仍然无法解决。多数转 移支付仅是作为用来分担增加的费用或替代由于政策变化 而丧失的收入，并没有增加县和乡镇政府的收入。在这种自 上而下的公共 产 品 决 策 机 制 下，县、乡 镇 政 府 的 内 在 的“政 绩”冲动不可避免。县、乡镇政府对能增加政绩的和增加政
谓服务型政府实际上是一个有效回应民众公共需求的政府。 就目前的实施情况来看，政府在确定本地的公共服务项目以
建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民 及在委托招标、绩效考核、报酬兑现中，有待建立相应的公共
众参与制度和公共需求表达机制为前提。
Байду номын сангаас
需求表达、公共决策、绩效评估等民主参与机制，让农民群众
众所周知，尽管需求决定供给，但有需求并不一定会有 供给，只有有效的需求即被供给者所重视并纳入供给安排的 需求才会有相应的供给。目前广大农村在公共服务方面不 仅存在“总体缺位”，而且存在“供给错位”。如一些地方政府 官员对于招商引资、建设大型项目很积极，但对农民最需要 的文化、科技等服务却并不热衷。同时，农民对农村公共服 务如征地拆迁、义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等， 很难有机会表达自己的需求和愿望。究其原因，主要有：
理财、林万龙等） 认为农村公共服务的表达应以农民个体为 府进行自身改革，使之转变为“公共服务者”几乎是不可能
主体，实现其由“自上而下”向“自下而上”转变，建立农民公 的。如果没有建立相应农村公共服务需求表达机制，政府由
共需求决定公共产品供给的机制。如果没有建立相应的民 于固有的官僚制弊病及“政绩”冲动，势必导致政府公共服务
的。这就难免会产生冲突与矛盾。在农民缺少组织化或参 加的组织比较单一的情况下，农民的意见较容易被少数人或
达机制必须摆脱单一的村级组织，而是必须在尊重农民个体 组织领导者所左右，也较容易缺少理性化的表达方式。而研
权利的基础上，应增强其自身的组织化程度，即农民应自主 究表明，一个人在受到多重组织的交叉压力下，其自己需求
一种理论上 的 设 想，在 现 实 上 并 没 有 提 出 现 实 性 的 应 对 措 施。况且公共服务需求表达机制主要应该考虑个体权利与 集体意志之间的关系。因此，究竟建立起一种什么样的农村
国内服务型政府的研究探索肇始于 2000 年前后。2004 公共服务需求表达机制还是一个有待进一步研究与探讨的