第三章 地方财政职能

如某一地区想扩大本地区社会总需求，于是采取刺激经济的扩 张性财政政策，力图通过增加财政支出或减税来达到刺激本地 区经济发展的目的。
由于在一国境内，各地区之间的经济是完全开放的，地方政府 推行的扩张性财政政策实际执行的结果是，增加财政支出或减 税所新增的购买力，由于地区间经济的开放性而有相当一部分 用于购买邻近其他地区所生产的产品和劳务，好处可能为周边 省份甚至全国其他地区获得，从而形成了大量的“进口漏损” （Import leakage），从而使扩张性财政政策的乘数急剧缩小 甚至接近于零，进而使得该地区单独实施的扩张性财政政策趋 于无效。
但在人口不能做到自由地、无成本地流动时，地方政府在这 方面还是可以有所作为的。比如我国目前的基本养老保险制 度不统一，各地的最低生活费标准不一致，社会统筹的层次 低，社会保障一下子还难以做到在全国范围的统一。将来应 该逐步提高统筹的层次和扩大统筹的范围，要逐步从县市一 级提高到和扩大到省、自治区一级，最后扩大到全国范围。
第二节 政府间财政支出职责的划分
政府间财政支出职责的划分建立在财政职能在各级 政府间分工的基础上。
一般来说，与财政资源配置职能相关的财政支出主 要由地方政府来负责，而与财政收入分配职能和宏 观经济稳定相关的财政支出职责则应当划归中央政 府。
本节目录
一、中央政府和地方政府支出责任的划分 二、地方政府间的支出责任分工
反之，如果某一地区单独实施紧缩性财政政策，也会因为“出 口漏损”（export leakages）而使得其失效。
（2）如果在使用传统的货币政策和财政政策稳定经济 的作用都不大的情况下，地方政府可能使用其他政策 和做法，如给予新进入该地区的企业以低息贷款和税 收优惠，会吸引大量的资金和企业涌入该地区。
由此可见，只要地方政府的财政活动具有再分配职能， 则高收入地区就会因为财政原因导致人口的迁入而拥 有较多的人口，而贫困地区则会不断有居民迁出。
3.在市场经济中，地方政府很难以有效的资金筹措手段 来实行再分配政策
基于上述理由，政府间财政收入分配职能 划分的最优选择是由中央政府单独履行、 地方政府不实行各自的公平计划，这样就 不会产生因为劳动力、资本等生产要素在 地区间的流动对收入分配带来负面影响。
随着市场经济在我国的完全建立和逐步完善，阻碍地区间要素 流动的各种体制性因素或人为因素的消失，地方财政的收入再 分配职能将逐步减弱，中央财政在这方面必将发挥越来越大的 作用。
三、稳定经济增长职能
（一）地方政府在执行稳定经济职能常常是无效的
地方政府的财政政策一般是以本地区局部利益为依据， 并不必然与社会利益最大化保持一致，因而地方政府 自发的分散决策是难以解决社会总供给与社会总需求 之间的总量平衡问题的。
3.地方性公共产品提供过程中的规模经济
规模经济，或者称为规模效益递增，是指随着产量的 增加，平均成本不断下降，边际成本小于所有产量的 平均成本。
有些具有规模经济属性的地方性公共产品，如果由各 个不同地区分别提供，则会因提供数量达不到最优规 模而导致人均成本比较高、降低效率。如果由中央政 府来统一提供或者由其组织协调几个地方政府来共同 提供，那么就可以获得地方性公共产品提供过程中的 规模经济，从而降低地方性公共产品的人均成本。
（二）现实中，地方政府发挥收入再分配作用还是有一定空间的
由中央政府集中统一行使财政的收入再分配职能的基本前提条 件：是所有生产要素在各地区间具有充分的流动性。如果不具 备或不完全具备这个前提条件，地方政府发挥收入再分配作用 还是有一定空间的。
地方财政发挥收入再分配职能的作用大小要视生产要素跨地区 流动的难易程度而定。生产要素跨地区流动的障碍越少，流动 性越大，地方政府发挥财政收入分配职能的可能性和空间范围 就越小，反之则越大。
中央政府在资源配置领域也发挥着重要的作用
全国性的公共产品的提供 公共产品辖区间的外溢 规模经济
（二）地方政府提供公共产品过程中的失效问题
1.全国性公共产品的提供
2．辖区间外溢性
在现实生活中，地方政府提供公共产品的收益或成本 也常常会外溢到辖区以外。地区间的外部性有正外部 性和负外部性两种表现形式，如果对这两种地区间的 外部性不加以矫正，不管是正外部性还是负外部性， 都不利于资源在全社会的有效配置。
现象：
一方面本地区的富人不堪承受比较重的税收负 担而外迁到税收负担相对较轻的乙地区，另一 方面乙地区的穷人也会在甲地区收入再分配措 施的刺激下纷纷迁入。
结果：
1.富人外迁实际上意味着税收收入的流失，而穷人迁入 又意味着财政支出的增加。这种人口迁移的结构必然 是甲地区的收入再分配政策难以维持很长时间，最终 不得不取消或进行相应的调整。
地方财政活动的收入分配效应
甲地区
乙地区
收入为3 收入为1 收入为3 收入为1 万元的 万元的 万元的 万元的 个人 个人 个人 个人
应纳 税收
人均财 政支出
财政净 收益
6000 4667 －1333
2000 4667 2667
6000 3333 －2667
2000 3333 1333
生活在富裕地区的居民比生活在较穷地区的居民获得更多的财 政净收益。在这一例子里，不管是穷人还是富人，在甲地区居 住的居民的财政净收益都比乙地区的居民的财政净收益高1333 元，在这样一种情况下，乙地区的居民就会纷纷选择向甲地区 迁移。
为了达到资源配置最优的目标，地方性公共产品的决策应尽 可能地留给该层次的政府，与之相关的财政支出应划归地方 政府。
（三）与收入分配相关的财政支出
调节地区间和居民间收入分配主要是中央政府的职责，与之 相关的财政支出项目，如失业保险支出、养老保险支出和对 个人的福利补贴等，主要由中央政府负责。
（二）与地方性公共产品的提供相关的财政支出
地方性公共产品和服务的受益者是某一地区的所有居民，根 据成本－收益相对应原则，地方性公共产品的提供成本应由 受益地区的所有居民来承担。
地方性公共产品包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、 绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的 制定和实施等。
一、资源配置职能
（一）地方政府资源配置职能
与经济稳定及收入再分配的职能不同，大多数经济学家 认为公共产品的提供应该是一个较分权的模式，地方政 府应承担起资源配置的主要职能，以提高效率。
因为绝大多数的公共产品的受益范围有着明显的地域限制， 其受益对象是某一地区的居民，如消防、路灯等，被称为 地方性公共产品。与中央政府相比，地方政府更加接近当 地居民，因而能更好地了解当地居民的偏好，能够提供一 个具有效率的公共产品和服务，同时蒂布特模型用“以足 投票”理论诠释了地方政府承担资源配置职能的效率问题。
所以仅靠地方政府的力量往往很难改变各地区已经存在的贫富 不均、经济差距过大的状况。
2.人与人之间的的收入再分配不可能由地方政府来实现
（1）各地方政府执行不同的收入分配政策
假设一个国家只有甲和乙两个地区，甲地区更偏好公 平，通过税收－转移支付和税收－公共提供等方式加 大了本地区的收入再分配，即从富人那里多征税，然 后对本地区穷人进行各种各样的补助，或是用于本地 区特定公共产品。
（2）各地方政府执行相同的收入分配政策
即使所有的地方政府都执行完全相同的收入再分配措 施，地方政府执行收入分配职能也会导致区域间人口 的迁移
假定有甲、乙两个地区，在较为富裕的甲地区人口结 构为每wk.baidu.com位收入为3万元的富人对应一位收入为1万元 的穷人，在较为贫困的乙地区人口结构为每一位收入 为3万元的富人对应两位收入为1万元的穷人。如果甲、 乙两个地区都课征20％的比例所得税，并以此收入来 向所有居民提供地方性的公共产品。
一、中央和地方政府间支出责任的划分
（一）与全国性公共产品的提供相关的财政支出 全国性公共产品的受益者是全国所有的居民，根据成本－收益
相对应的原则，全国性公共产品的提供成本应由全国所有的居 民来承担。 全国性公共产品主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立 法和司法、中央银行和中央税的征管等，宏观经济稳定（通过 财政政策和货币政策）也是一种特殊的全国性的公共产品。 用于这些公共产品提供的财政支出都应划归中央政府来承担。
二、收入分配职能
（一）在多级财政体制下，地方政府无法有效履行收入 分配职能
1.地方间的收入再分配是不可能通过地方政府来实现的
地方政府由于受权力范围的限制，不可能实现收入的地区间的 再分配。在市场经济条件下，各地区之间的财政关系是相互平 等和相互独立的。贫困地区不具备强迫富裕地区向其转交部分 财政收入的权力，同时富裕地区会基于自身利益最大化也不会 自愿地给予贫困地区单方面的财政援助。
从理论上说，无论是从财政政策的效果， 还是从使用财政政策工具的能力上看，市 场经济条件下的地方政府在宏观经济稳定 方面的作用都很小，因此财政的宏观经济 稳定职能应主要由中央政府来承担。
（二）由中央政府来单独承担宏观经济稳定职能，并 不意味着地方政府的财政活动就不产生任何宏观经 济效应
毕竟，地方财政的收支活动也是整个国家财政收支中的一个 重要组成部分，它会对整个国家财政的收支规模、结构以及 由此产生的宏观经济效应施加一定的影响。
1.地方政府的财政稳定措施通常是无效的
（1）在一个完全开放的市场经济环境中，各地区之 间的资本、商品和劳动力具有高度的流动性。在这种 情况下，某个地区单独实施的扩张性或紧缩性的财政 政策都会因为“贸易漏损”(trade leakages)而失效。
进口漏损
贸易漏损
出口漏损
进口漏损使得地方扩张性财政政策失效：
2.富人迁出和穷人迁入同时进行将导致地区间乃至人与 人之间出现更大的收入差距。
3.从经济效率的角度看，不同地方政府间收入分配政策 的差异也会影响到市场机制的正常运行，造成资源配 置的低效率。
因为各地方政府间收入分配政策的差异会影响人们对生产和居 住地的选择。这时，劳动力和资本在各地区之间的配置不再仅 仅受其要素收益高低的引导，还要受到这些不同的再分配政策 的诱导，其结果是有可能使资源从最有效率使用的地区流出， 而转到其他使用效率不高的地区，从而造成资源的低效或无效 配置。
（1）许多国家以法律的形式要求要求地方政 府尽可能地保持预算平衡，不得随意搞预算 赤字。
（2）预算赤字涉及相应的融资问题，预算赤 字的融资问题对地方政府来说比较困难
一方面地方政府很难进入全国性的资本市场，从而难以通 过全国性的资本市场为地区预算进行融资。
另一方面地方政府也无力运用货币政策工具来支持其财政 政策的执行。通常情况下，货币的发行和利率的调整都是 中央银行根据全国的经济形势来操作的。如果由各地方政 府各自分散执行货币政策，那么不仅其有效性会因为地区 间经济的开放性而严重受损，而且各地区分散的货币发行 和利率调整会使得货币流通乃至整个国民经济陷入混乱局 面，同时也使得地方政府的货币政策完全失效。
从整个国家的角度看，这是一种以邻为壑(he)政策 （Beggar-thy-neighbor Policies）。它仅仅是把企 业和资金从其他地方吸引到该地而已，并没有扩大整 个国家的就业量和产出，相反，这些政策极易形成各 地区间的恶性税收竞争，扭曲资源的配置。
2.地方财政缺少可用于宏观经济稳定的政策工 具
第三章 地方财政职能
地方财政职能
第一节 政府间财政职能
的划分
第二节 政府间财政支出
职责的划分
第一节 政府间财政职能的划分
本节目录
一、资源配置职能 二、收入分配职能 三、经济稳定增长职能
一般认为，在市场经济体制下，地方政府承担 的财政职能主要体现在资源配置方面，而财政 收入分配职能和宏观经济稳定职能主要应由 中央政府来承担
规模经济对政府规模的影响 ？
规模经济效应会提高行政管理效率和公共产品 的集约化程度。因此为了解决县乡级政府财政 困难、行政效率低下和防止农民负担反弹等问 题，在转变政府职能和改革管理体制的同时， 重新划分县级行政区域，开展撤小县并大县的 行政改革，具有较大可行性和现实性。扩大县 域规模不会相应地增加公共产品的支出，相反 会提高公共支出的使用效率。