第四章 地方政府的职能

第四章地方政府职能

一、政府职能概述

（一）政府职能定义

1、国家职能

国家职能是指国家在实施其阶级统治和社会管理活动过程中担负的职责和功能。是国家本质的反映和外在表现。对国家本质的不同理解决定了对国家职能的不同认知：公共论认为, 国家本质上是社会公共利益的代表，因而国家的职能就是为社会公众履行公务。

阶级论认为, 国家本质上只是阶级专政的工具, 是统治阶级镇压被统治阶级的机关, 所以, 剥削阶级的国家, 根本不存在什么社会公共职能, 只有两种基本职能: 一是镇压被统治阶级的内部职能, 二是侵略别国或保护本国不受侵略的外部职能。

●国家的本质是阶级统治的工具，阶级性是国家的本质属性，所以国家的主要

职能是政治统治，而政治统治职能的履行必须以实现社会管理为基础，因此国家又具有公共性，是阶级性与公共性的统一。

●首先, 任何阶级统治都是以实现一定的社会公共职能为前提的。

●其次, 统治阶级的特殊利益在一定程度上受到社会普遍利益的制约。

国家职能实质上就是实现国家本质的功能, 是国家本质的具体展开。因此, 国家职能必须充分体现国家本质的规定性, 即阶级性与公共性。国家职能包括：政治统治职能和社会管理职能。

2、国家职能与政府职能的关系

国家机关可以说是实施国家职能的物质载体。大多数国家都设置五种国家机关, 即: 国家代表机关(也称权力机关或立法机关) ；

国家元首；

国家行政机关(也称国家管理机关或直称政府) ；

审判和检察机关(也称司法机关)；

暴力机关(也称武装力量) 。

国家职能与政府职能的关系：

首先，国家职能包括了政府职能，后者从属于前者。

其次，政府与国家承担共同的职责, 但政府履行职责的侧重点在于执行。

对政府职能的理解，可以从政府的角色、作用、职责等不同的角度入手。政府职能是指国家行政机关在宪法和有关法律规定的范围内，根据国家赋予的权力，对国家事务和社会公共事务进行管理的职责和功能。主要涉及到政府管什么，怎么管的问题。

（二）政府职能的理解与变迁

西方国家政府职能的发展演变

前资本主义时期政府角色职能

在自然经济状况下的政府职能，主要局限于“御外”和“安内”，维持国家统治方面。表现为政治统治职能极端强化，社会管理职能相对弱化。

自由资本时期政府角色职能

古典经济学鼻祖亚当.斯密，以理性经济人假设为基础，论证了市场机制的有效性。认为“利己的润滑油将使经济齿轮以奇迹般的方式来运转，不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。”所以“管得最少的政府就是好政府”。

垄断资本时期政府角色职能

由于资本主义固有矛盾的加深和“市场失灵”，导致西方国家在20世纪30年代爆发了

严重的经济危机。在这种情况下，凯恩斯主义经济理论和政府干预经济的思想占了上风。凯恩斯主义认为，政府不能仅仅充当社会秩序的消极保护人，而应积极干预社会经济生活。

20世纪70年代中期至90年代的反复

20世纪70年代中期开始，出现的经济“滞涨”现象，政府机构臃肿，税负沉重，证明了“政府失败”的存在。国家干预主义陷入困境而经济自由主义又卷土重来。

但随之而来的高财政赤字、高失业率，则造成了90年代西方国家经济的再次衰退。于是国家干预论东山再起，新凯恩斯主义及其国家干预政策再度成为美国克林顿政府经济学的基础。

当代资本主义政府职能

“政府不是喂养于天国、产奶于地上的母牛”，政府同市场一样会失败。

因此，以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是败上加败。

当代西方学者既不赞成政府只承担守夜人职能的自由主义，也不赞成政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择的干预“市场失败”。

政府角色论

“守夜人”角色（古典自由主义）

国家利益和主权的维护者（民族主义政府论）

市场弥补者（凯恩斯主义）

社会福利提供者（福利国家政府论）

陈振明：《公共管理学》

掌舵人接轨者裁判员服务者仲裁者平衡者保卫者

政府职责论

规划发展宏观调控市场监管公共服务社会管理自身管理

二、地方政府职能概述

（一）地方政府职能涵义

界定政府职能时候，人们更多的关注的是中央政府的职能，各种论述基本上都是围绕中央政府展开的，对于地方政府职能如何定义却没有统一的说法。在不同国家不同历史时期，地方政府所行使的职能是不同的，因此，对地方政府职能内涵给予一个准确而又全面的定义是很困难的。

结合上面的论述可以简单的概括为：地方政府职能是在一定历史时期内，地方政府承担的管理国家和地方社会公共事务的职责和功能。地方政府的职能，是国家政府职能的组成部分，是地方政府职责和功能的总称。

政府职能的主体是行政组织系统及其工作人员

政府职能是国家职能的重要组成部分和重要体现，履行必须在宪法和法律规定的范围内进行。

政府职能具有公共性，对象的是国家、社会公共事务

政府职能是管理职责和功能作用的统一

（二）地方政府的特征

法定性：职责法定，地方政府职能必须经过国家法律的认可，才能获得足够的权力来行使。

执行性（从属性）：服从中央与上级政府，服从全国人大及地方人大

相对独立性：代替中央政府进行直接管理，克服中央政府对社会需求的非敏感性，降低管理成本

有限性：政府本身的有限，地域局限。地方政府的治理管辖范围总是有限的，不能超越其行政区域。地方政府负责的事务是地域性事务，地方政府的主要职责，是通过对本地域的治理来维护本地社会秩序和稳定，促进当地社会的发展，因而它所承担的政府职能，必然是以纯属当地的社会事务为主要内容。