论中国地方政府行政职能变迁与边界规范

论中国地方政府行政职能变迁与边界规范摘要：社会主义市场经济条件下，我国政府的行政环境呈现复杂性﹑多变性特点：一方面有别于计划经济时期，政府不应该也不可能包揽一切经济社会发展事物；另一方面也有别于奉行自由主义经济的西方国家，充当“守夜人”角色。行政环境的复杂性导致不少地方政府在行驶行政职能时出现“越位”﹑“错位”和“缺位”现象，迫切需要各级政府转变职能，找准定位。本文试图从政治﹑经济﹑社会和法律层面，探寻地方政府行政行为的边界，匣清地方政府该做什么，不该做什么的现世界限，以期促进地方政府积极行政﹑依法行政。关键词：地方政府；边界职能；政府职能

一﹑地方政府的角色定位与主要职能

从建国到党的十八大，我国地方政府职能经历了从“全能政府”，“全责政府”到逐步放开政府对经济的直接控制，释放经济发展活力，再到“加快形成行为规范﹑运转协调﹑公正透明﹑廉洁高效的行政管理体制”这样一个不断探索和创新的过程，地方政府职能也正在向着科学化﹑合理化的方向迈进。

1.地方政府角色定位

地方政府在行使行政职能时，必然与中央政府﹑企业﹑社会公众等发生联系，并在联系过程中扮演不同的角色。经过历次政府机构改革，现阶段地方政府角色定位已发生很大变化。

第一，中央政策的执行者。在整个社会管理体系中，中央政府处于最高也是最核心的低位，它代表全体民众实施对经

济社会的管理，实现国家整体利益与社会公众化利益的

最大化。地方政府作为中央政令的执行机关，既要贯彻

中央关于经济社会发展的宏观意图，同时也要体现与代

表地方利益，因而它的职能定位是在执行中央政府宏观

发展目标的基础上，为地方经济发展与社会进步提供公

共服务，它的职能的行使既是对中央政府职能的承接，

也是对忠言政府职能的延伸。

第二，市场秩序的维护者。总体上讲，市场经济条件下，政府应该把配置资源的权力还给市场，让市场真正在配置资

源上起到基础性作用。但是，政府也有责任加强宏观调

控，培育良好的市场环境和有效率的市场，减少和规范

行政审批﹑加强市场监督﹑整顿和规范市场秩序。

第三，企业经营的服务者。随着国有资产管理体系改革的逐步深入，国有资产逐步从一般性竞争领域中退出，政府也

随之由资产经营者角色转变成为了企业经营的服务者，

其主要职责是为企业营造良好的生存环境，帮助企业解

决生产经营过程中的实际问题等。

第四，公共产品的提供者。由于公共产品具有非竞争性﹑非排他性的特点，因此必须由政府提供，或由政府采购服务，

提供给社会公众。如环保﹑科技﹑教育﹑文化等。

第五，同级政府的合作者。地方政府除了接受上级领导﹑管理辖区公共事务外，还必须加强同级政府之间的交流与合

作。尤其是在实施区域经济发展规划时，区域范围内的

同级政府都应是密切的合作关系。

2．地方政府的主要职能

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对地方政府行政职权作了明确规定。概括起来，主要包括经济调节﹑市场监督﹑社会管理和公共服务等四大基本职能。

一是经济调节职能。地方政府行使经济调节职能，主要是针对市场失灵﹑为克服市场缺陷而采取的政府干预行为﹑综合运用法律﹑经济﹑行政等多种手段，矫正是市场失灵。包括制定实施地方经济社会发展战略规划﹑拟定产业发展政策等。此外，地方政府还应做好地方公共财政收支的大致平衡，合理安排各项支出，努力做到公共财政支出效能的最大化。

二是市场监督职能。市场经济条件下，地方政府一方面要进一步弱化对资源的控制职能，取消不合时宜的审批权﹑核准权﹑管理权和制约权，凡是市场能办的事尽量让市场去办，使企业真正成为市场主体。与此同时，由于市场与生俱来的先天缺陷，市场个体所追求的是自身利益而不是公共利益的最大化，必然会影响经济社会发展的公平与效率，如市场垄断等。因此，地方政府必须行使市场监督管理职能，维护正常的市场秩序，确保公平与效率。

三是社会管理职能。地方政府在促进经济增长的同时，必须加强社会管理﹑维护社会稳定，保障正常的社会秩序。在党和国家的高度

重视社会民生事业的今天，地方政府还应充分履行社会管理职能，努力做好社会治安管理﹑稳步扩大就业﹑稳定市场物价等方面工作，为社会公众提供良好的社会生活环境。

四是公共服务职能。随着工业化﹑城市化的快速推进，经济增长对良好的制度环境﹑公共基础设施和市场秩序等的要求越来越高，公民对高质量的教育﹑医疗﹑文化﹑卫生等公共产品的需要也日益增加，促使地方职能从原来更多地以经济建设为中心向提供更优质的公共服务转表。地方政府一方面要投资于交通﹑能源等生产型基础设施，另一方面也要加大对教育﹑卫生﹑医疗﹑文化等领域的投入，不断改善群众生产生活条件，增进社会福利。

二﹑地方政府的职能边界

随着社会主义法制体系部不断健全﹑社会主义市场经济的不断完善，以及公众法制意识的不断增强，政府行政行为正面临越来越多的约束，不能再凭主观意识决定社会事务，更多时候是与公众﹑企业等平等对话。而中国假如WTO后，我国政府先后做出放开农产品市场准入﹑退出对经济的不必要干预﹑改善价格控制﹑尊重知识产权等七项承诺，给我过政府管理体制很运行方式带来了全新的挑战。笔者认为，现阶段地方政府行使行政职能，至少有以下四方面的权力边界：

第一，依法行政。即地方政府行使职能不能突破法律底线。“行政权的行使，应受到法律的限制；行政机关的组织及行

为，都应该以宪法或法律为依据，不得任意扩张组织，

或擅断越权。这就是’依法行政’。”因此，地方政府务必

深刻认识市场经济自由平等的核心理念，以平等﹑服务，

法制的观念代替传统的家庭文化和封建文化滋生出的等

级观念﹑权治概念，建立适应市场经济需要的法治政府。第二，服从上级。即不能违背上级政策。地方政府的职能获得取决于国家权力机关和中央政府的授权。各级地方政府

都是中央政府的分支机构，这种性质决定了地方职能在

很大程度上来源于上级政府的层级配置和国家权力机关

的安排。宪法规定，全国人民代表大会批准省﹑自治区、

直辖市的建制，全国地方各级人民政府都是国务院领导

下的国家行政机关，都服从于国务院。国务院统一领导

全国地方各级政府的工作，规定中央和省﹑自治区﹑直

辖市政府职权的具体划分。由于省以下地方政府的多层

次性，使得中央政府对地方各级政府职能配置往往通过

科层体制层层配置予以实现的，因此上级政府某项具体

法律法规的制定与修改或公共政策的出台就成为了地方

职能配置的重要来源之一，地方政府必须严格执行上级

政策，与上级政府保持高度一致。

第三，尊重市场，即不能随意干预市场经济。市场经济条件下，各级地方政府首先要从根本上改变由政府统一配置人﹑

财﹑物的集中管理模式，弱化政府对资源的控制职能。

宏观经济管理要以市场调节为主，坚持在宏观调控下的