关于中国国家审计制度变迁规律

关于中国国家审计制度变迁规律

一、变迁目标：维护国家财产权益与经济安全政府与法律建立的主要目的是创造、保护财产，并使财产成为一种政治力量。政治力量决定政治制度，政治制度维护政治力量。国家审计制度是国家政治制度的重要组成部分，其变迁的根本目标就是维护国家财产权益。在不同的历史阶段，国家审计维护国家财产权益的方式存在差异。奴隶社会时期，国有产权规模较小，国家审计处于起步阶段，主要是实现对财产权、债权和财产继承权的保护，遵循着“产权归属、产权流转和产权继承”的逻辑，构成了奴隶社会存在的社会基础。封建社会时期，统治者为实现中央集权，逐步强化对财产权、债权和财产继承权的保护力度，国家审计制度也不断得到建立和完善，上计制度、御史监察制度、比部审计制度、科道制度顺应不同时期统治者维护国家财产权益的需要而产生，国家审计通过其制度安排，层层掌握与控制官吏的财计行为，极大地防范了官吏经济犯罪行为的发生。史实表明，统治阶级巩固专政统治的意识越强烈，其贯彻实施国家审计制度的力度越大。到封建社会后期，国家审计已经与君主专制融为一体，成为统治者维护君权、确保经济安全的重要工具。近代社会，国民政府试图借鉴西方国家审计的先进理念对国家审计制度进行改革，以维护和保障国民政府财产权益，但由于改良后的国家审计制度在实施过程中缺乏政治与组织制度的保障，并没有切实发挥监督职能。新中国成立后至改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，社会生产中的交换环节被政府的计划性指令取代，产权交易受到极大限制，国家审计处于中断状态，主要通过财务大检查来发现经济中存在的问题，经济发展与经济安全面临严重挑战。改革开放后，市场经济获得了迅猛发展，产权交易逐步频繁化、复杂化。为守护公共资金的安全，监督和制约政府的权利，确保政府和官

员有效履行公共受托经济责任，我国建立了现代意义的国家审计制度体系。综上可见，不论是最初监督官员的受托责任还是后来的维护经济集权、政治集权以及现阶段实现国家良治，国家审计制度变迁具体目标的演进是一个继承、发展、不断深化的过程，其根本的目标一直都是维护国家财产权益和国家经济安全。

二、变迁路径：诱致性变迁为主与强制性变迁为辅制度是人之发明、设计和创造出来的东西，亦是能为人的有意识的行动所改变的东西。国家审计制度正是随着社会发展为保护国家财产权益而建构出的一种制度安排。在奴隶制社会和封建社会，专制政治具有很强的独裁性和随意性，君王的权利是社会关系中的决定性力量，法律和其他制度安排只是其权利运行的手段。此时，国家审计呈现一种“自下而上”的审计结构，国家审计制度安排在很大程度上服务于维护和巩固统治阶级的利益。而在现代社会，国家审计是监督政府权力运行的重要制度安排，呈现出一种“自上而下”的审计结构，审计监督权对全社会负责，最终目的是保护国家财产权益、维护国家经济安全。以两种审计结构为基础的国家审计制度，变迁路径有何规律?制度变迁包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。诱致性制度变迁源于现有制度安排下某种无法得到的获利机会引起，强制性制度变迁则可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。随着社会的发展，当审计制度的选择集合、审计技术、审计制度服务的需求及其他制度安排发生改变时，现有的国家审计制度就会发生制度不均衡并引致新的获利机会，为获取获利机会，国家审计制度将会发生调整或变更，即发生诱致性变迁。若诱致性变迁是新制度安排的唯一来源，受限于制度变迁成本，社会中制度供给的数量将少于社会最优，制度市场将处于非均衡状态，使得某些获利机会处于“公共

领域”，引发寻租等分配性努力行为，进而扰乱经济秩序、触犯统治阶级财产权益。为了遏制这一现象，理性的统治者通过国家干预可以补救持续的制度供给不足。在古代社会，当国家审计制度自发变迁触及到统治者的利益时，统治者会使用命令或法律等强制性手段重新安排国家审计制度;此外，如果一个社会中不同阶级意识形态的差别足够大，便极有可能引起战争或革命。我国在由奴隶制社会进入封建社会、近代社会和现代社会过程中，国家审计制度都发生了重大变革，属于强制性变迁。但是，国家审计制度在进行强制性变迁后所建构出来的“人造秩序”并非即刻就能适应当时的社会经济环境和其他制度安排，而是需要遵循诱致性变迁的逻辑进行协调、调整或改进，以实现外生制度的内生化，提高适应性效率。因此，从整个国家审计制度变迁过程来看，我国国家审计制度变迁遵循着“诱致性变迁为主、强制性变迁为辅”的变迁路径。

三、变迁特征：审计环境与历史继承性在国家审计制度的变迁过程中，审计环境影响国家审计的发展。审计环境包括与审计产生、发展密切相关的社会政治经济、科学文化发展水平以及社会政治经济制度的发展变化情况。在某一历史阶段，这几大审计环境要素综合发生作用的结果，或促进、或制约国家审计的发展。中国封建社会中央集权在总体上显示出越来越得到强化的发展趋势，在重农抑商经济政策和儒家思想文化的影响下，有利于建立统一、系统的制度体系，使得国家审计制度建设曾领先于世界，但也是由于这种封建统治的顽固性和中央集权背景下人治大于法治的固有弊端，使得资本主义性质的商品经济长期得不到发展，国家审计制度从封建社会后期开始逐渐落后于西方国家。国民政府期间尽管产生了近代民主意义上的国家审计制度，但由于民主政治的不彻底性，残存的封建主义、官僚主义制约了国家审计的发展。改革开放后，为了实现对社会主义市场经

济的统一管理，客观上要求建立新的国家审计制度体系，从而形成现代意义上的国家审计。总之，只有在政治、经济现代化的环境下，国家审计才能实现现代化，政治越民主、经济越发展，国家审计越重要。审计环境对国家审计制度的安排具有潜移默化的影响，尤其是其中的思想文化因素经由文化濡化的长期过程积淀下来的文化观念、历史传统，其作为社会制度的“精神性”，又是社会制度沿存、变迁中的“基因”，对国家审计制度变迁具有很强的张力，使得我国国家审计制度安排具有历史继承性：一方面，中国古代统治者把很大部分国家审计职能置于御史监察中，对近代国家审计隶属于监察院以及新中国成立后财政监察机构行使审计监督职能产生了重大影响;另一方面，中央集权下的国家审计机构只是帝王行使财经监督权力的代理人，使得我国传统思想文化中有了“行政权至上”的观念，现代国家审计选择隶属于政府的机制设计就是这种观念的体现，但这种机制使得国家审计的独立性受到限制，在某种程度上降低了国家审计监督的有效性。

四、变迁方向：人权为本与公民主导现代国家审计是民主与法制的产物，随着民主意识与民主权力的不断提高，国家审计也将不断发展变化。阶级社会以来，统治阶级一直贯彻“产权为本”思想。在进入市场经济发展阶段后，“市场经济是产权经济”得到普遍认同，产权价值运动强有力地支配着企业、地区、国家乃至全球的经济循环，一味追求经济效益带来了经济的高速发展，但同时也带来了严重的资源、环境问题，严重威胁人类的生存环境和经济的可持续发展。进入现代民主社会以后，基于宪法规定的“天赋人权”得到党和政府的进一步重视。如何捆住政府的“攫取之手”，规范政府行为，切实保障人权，为良序市场经济的运行奠定坚实基础，是党和政府面临的重大课题。十八大报告强调：要使“权力在阳光下运行”，要建立健全权力运行制约和监督体系，确保国家机关按照法定