突破官僚制中国大学去行政化改革的关键江赛蓉

突破官僚制：中国大学“去行政化”改革的关键江赛蓉（华东师范大学教育科学学院，上海200262）【摘要】大学的“行政化”的成因一方面在于理想类型官僚制的缺陷与不足；另一方面源于大学行政管理部门没有恪守官僚制的精髓（法治精神）。

当下人们热议的大学“去行政化”绝非摒弃官僚制，而在于，一方面，突破理想类型的官僚组织及其运行方式和流程；另一方面，需要恪守官僚制的法治精神，摒弃“官僚化”的管理体制。

【关键词】官僚制；“官僚化”管理体制；行政化；去行政化【中图分类号】G640【文献标识码】A【文章编号】1003－8418（2013）01－0023－04【作者简介】江赛蓉（1977—），女，江西上饶人，华东师范大学教育科学学院博士后流动站研究人员，华东师范大学法律系教育法制研究中心研究人员。

对于任何一所现代大学组织的正常运行而言，行政管理（团队）或行政权力不可或缺，但大学又不是一般的政治行政组织或企业生产组织，而是有着自身组织特性和内在运行规律的特殊组织。

在接受政府行政管理的同时，大学必须保持一定的自主性和独立性，这不仅是保障学术自由与学术创新的客观需要，更是大学之为大学的本质。

基于“官僚化”管理体制是大学“行政化”实质的认识，时下人们热议的大学“去行政化”绝非摒弃官僚制，而是要突破理想类型官僚制的运行方式及流程，恪守官僚制中的法治精神，实现大学管理的法治化。

一、大学“行政化”的实质：“官僚化”管理体制而非官僚制何谓“官僚化”？“官僚化”是与官僚制既有联系又有区别的概念。

简言之，官僚制是与近代社会一道成长起来的国家政治统治和管理制度的基本形态，最早由组织社会学家马克斯·韦伯（Max·We-ber）正式提出，其对应的英文是“bureaucracy”；“官僚化”则是指官僚制运行中出现的一种非理性状态，其对应的英文是“Bureaucratization”。

官僚制是一种高度理性和有效率的管理体制，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。

一方面，它是专门用来实现某种既定目标的手段，这种组织好像是一架精心设计的机器，机器上的每个零件都可以为机器的良性运转发挥最大的功效；另一方面，这种组织形式是被法律化了的，因为在这种组织中，存在着一系列的运作规则和程序，组织成员必须依法行事。

“官僚化”则是指作为管理体制的官僚制在其运行过程中出现的一种不理想状态，即组织的活动权限超越了自身的领域，并将官僚标准强加于其他组织或集团之上，缩小这些组织的作用，扩大自己对他们的权力，同时在某种程度上追求自身的利益和其他个别的利益［1］。

“官僚化”常常表现为繁文缛节、繁琐行政程序、效率低下、政府包揽一切、凌驾于社会各类组织之上甚至侵犯他们的合法权益等。

在“官本位”的中国文化语境下，“官僚化”是指染上了“官僚习气”或“权力唯上”的工作作风。

据此，大学管理体制“官僚化”则是指在大学组织的管理活动中，主管行政部门不尊重大学组织的特性和运行规律，依照管理企业生产组织或政治行政组织的方式来管理大学，学术人员被作为科层制中的职员来对待，而且大学行政权起着主导作用，往往超越其法定的活动范围和权限，甚至以大学行政权压制、取代大学的学术权，主要表现在大学行政权的“越位”和“异化”两方面。

这是大学“行政化”的实质所在。

第一，大学行政权“越位”，大学成为政府的“附属”。

所谓大学行政权的“越位”，指政府部门管理人员凭借行政权力对大学作出过度的干预或越俎代庖的指挥，随意干涉或限制大学的自治权，视大学为没有独立法律地位的“附属”，学术组织特性被弱化。

新中国成立以后，受计划经济体制的影响和对“公共性”的褊狭理解，我国政府采用改造、转制和新建等方式，终止了私人和教会办学行为，大学全部被改造成公办学校，由政府部门统一举办、经营和管理。

在当时的历史条件下，政府把大学视为政府“附属”的办学行为，确实有力地促进了我国高等教育事业的发展。

然而值得注意的一个基本事实是，高度集权的办学模式也导致了我国大学管理体制的“官僚化”。

大学管理体制的“官僚化”导致政府部门掌控着大学的一切资源，对大学拥有绝对的支配权，诸如办学权、招生权、经济权、考评权。

有学者指出：“政府对大学的行政干预日益强化，大学越来越像行政单位而非教学、科研机构。

也就是说，大学成为政府行政机构的延伸，过多接受政府的行政管理，失去了大学的独立性。

”［2］第二，大学行政权“异化”，行政权力凌驾于学术权力之上。

所谓大学行政权“异化”，是指在大学运行中，本该是为更好完成大学使命与目标、解放学术权力而设置的行政权力违背为教学、科研服务的宗旨，反而成为处处管控着教学、科研，管控着教育资源的外在力量，成为支配教学、科研，凌驾于教学、科研之上的“异己”力量。

质言之，以创造新知、培育人才和科学研究为基本职能的大学组织，其主体理应是教师和学者，大学的主导权理应是学术权。

大学所聘任的专职行政管理团队，理应是为大学的教学、科研和学术活动提供服务，把教授、学者从日益复杂的行政事务中解放出来，让他们更自由、更潜心地从事学术研究。

但是，在“官本位”传统文化背景下，政府不仅对大学管得太多、太细，学校组织内部的行政权亦“化”成了政府行政权力“链条”的末端，对包括学术管理在内的各项事务发挥着决定性的作用。

诚如有学者指出的那样，“中国大学‘行政化’的实质，是将大学组织内部的行政权力‘化’成政府行政权力‘链条’的末端。

通过这根‘链条’，政府教育行政部门对大学的管理一直延伸到大学内部，实际上取代了大学对自己的管理”［3］。

这样，本应履行服务职能的大学行政权力却成为主宰力量，学术权力处于被支配的地位。

学校内部管理人员成了官员和“主人”，拥有包括规则制定及资源分配的所有决策权；本该为更好完成大学使命增设的行政权严重偏离为高校教学、科研服务的宗旨，反而成为掌控着教育资源的外在力量，成为支配和凌驾于教学人员、科研人员和学生之上的“异己”力量。

总之，大学行政权的”越位”或“异化”，使得本该履行的职责没有履行好，不该干预的却又“插手”了，大学沦为政府的附属机构，完全丧失办学自主权，学术机构（如学术委员会、教学指导委员会、学位委员会等）名存实亡；学术权力完全处于行政权的支配之下。

大学行政权不仅决定大学的行政事务（如基建、后勤、财务等），而且决定大学的学术事务（如学科的设置、学位的授予、教师的聘任、学术成果的评价等），这是我国大学“行政化”的实质所在。

二、大学“去行政化”：绝非摒弃官僚制争取办学自主权（其实质是克服大学“行政化”倾向），一直是我国大学改革中的重点。

尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）在“推进政校分开，管办分离”部分明确提出“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”以来，大学“去行政化”改革成为大学改革的重中之重。

然而，大学“去行政化”究竟需要摒弃什么？对于这一问题，我国大部分学者把矛头指向了摒弃官僚制自身。

如有学者认为，所谓“高校行政化”是指高等学校组织结构的设置及其运作上，与行政机关在体制上有着大体相同的属性，或者说，它就是按照行政体制的结构和运行模式设置并运行的，行政体制的显著特征是存在严密而清晰的科层结构（韩建华等，2010）。

然而，时下社会各界热议的大学“去行政化”绝非全盘摒弃官僚制。

因为：其一，官僚制理论设计师韦伯曾言，“实施科层制对当今复杂的社会组织实现其目标绝对必要”［4］；“……在管理领域，只能要么选择官僚制，要么选择混乱不堪”［5］。

其二，西方公共行政管理的改革与发展史验证了韦伯所言———试图对官僚制理论进行了尖锐批判甚至摒弃的新公共管理和新公共服务理论最终均未能彻底跳出韦伯所设计的官僚制理论的窠臼。

据此，同时具备学术和社会双重属性的现代大学组织缺乏官僚制亦是不行的。

自20世纪70年以来，无论是在“善治”理念下的教育民主化改革还是在自由市场理念下推行的教育市场化改革，均强调需要官僚制的宏观调控，以落实和体现大学组织的公共责任担当，大学教育为社会公益服务的特性。

实际上，对于任何一所集教学、科研和服务功能于一体的现代大学组织而言，官僚制的确不可或缺，而且恰如韦伯所预料的那样，大学组织的正常运转及其目标实现确实需要官僚制中的某些合理元素。

有学者明确指出，“一些官僚制形式对于教育系统是不可或缺的。

比如校长、校长助理、督导、人事处长、其他行政人员的作用就不可替代，他们承担了教师和专家没有时间管理的事情，同时起着缓冲器的作用，抵御与承担了公众批评的压力”［6］。

还有学者指出，“尽管高层官僚确实促进了官僚化干预，对学校行为起到牵制作用，但最低层则不然，官僚制能够成功地完成次级目标，即入学率和毕业率”［7］。

因此，大学“去行政化”绝非摒弃官僚制自身，并且当下大学“行政化”的部分原因恰恰是因为大学组织官僚制的理性不足，诸如正式教育法律文本的模糊性，缺乏约束大学行政权力规范运行的法治精神所致。

如《教育规划纲要》在“转变政府教育管理职能”部分提出，“改变政府直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。

”这本是我国政府在充分考虑学校组织特性的基础上做出的英明决策，但由于大学组织中的官僚制理性不足，使得《教育规划纲要》中的“立法、规划、拨款”等综合调控方式反而成了教育行政主管部门甚至个别教育行政官员行使行政自由裁量权的法律依据，而且行使“自由裁量权”的空间越大，大学“行政化”就会越严重。

正如有学者所言，“在行政部门种种以制度‘创新’为标识的各种工程项目、计划、考核与评价项目（如学科、教学、学位点）驱动下，所谓的调控手段反而让高校自主生存空间更为逼仄，政府非规范化的以资源控制为主的调控手段使得大学心甘情愿被行政化。

”（阎光才，2011）三、大学“去行政化”的关键：突破官僚制当下热议的大学“去行政化”的要义绝非全盘否定官僚制，而是要突破理想类型官僚制，吸取官僚制之精华，实现大学行政管理的转型、升级和优化。

质言之，在大学的管理活动中，不仅要突破官僚制的运行方式和流程，更为重要的是恪守官僚制的法治精神，规范大学行政权力，摒弃“官僚化”的管理体制。

这是大学“去行政化”的关键所在。

（一）突破理想类型官僚制的运行方式和流程，尊重大学组织特性公立学校一直被视为政府部门“附属”的身份定位，公共教育一直被认为理所当然要由政府垄断供给的制度安排，是当下“去行政化”议题中的一个值得高度关注的方面。

人们对公共机构的不信任，最根本原因就在于公共机构有太多的官僚制。

教育公共管理模式中也有太多的官僚制［8］。

针对大学“行政化”的这一表现形式，“去行政化”的要略则是需要突破理想类型的官僚制。