论行政立法程序
行政程序的名词解释
行政程序的名词解释
行政程序是指政府执行行政职权时，按照法定程序采取的一系列程序和流程，包括诉讼程序、立法程序、执行程序、审查程序、申诉程序等。
具体名词解释如下：
1. 诉讼程序：诉讼程序是指当事人依法向法院提起诉讼，经过起诉、答辩、举证、质证、辩论等程序，由法院根据事实和法律作出判决或裁定的过程。
2. 立法程序：立法程序是指国家机关或者地方各级人民代表大会依法通过、修订、废止法律、法规和规章的程序。
3. 执行程序：执行程序是指执行裁判、决定和其他具有强制力的行政法律文书的程序，包括强制执行、查封、扣押、拍卖等程序。
4. 审查程序：审查程序是指行政机关在实施行政行为时，应当依法进行的审查程序。
包括审查申请条件、审核申请材料、听证等程序。
5. 申诉程序：申诉程序是指公民、法人或其他组织对行政机关作出的行政行为不服，向上一级行政机关申请复议或者向行政复议机关提出复议申请，要求行政机关改变或撤销行政行为的程序。
行政程序立法的构想及反思
行政程序立法的构想及反思「内容提要」本文通过分析我国理论界有关行政程序研究的状况，从比较法学的视角提出了研究行政程序的方法论，进而对我国行政程序立法的现状进行简要的归纳总结，分析了制定单独的《行政程序法》的必要性，接下来，参照目前的《行政程序法》“试拟框架”，从七个方面探讨了我国行政程序立法的架构问题。
最后强调指出：宪法是行政机关必须遵循的众多程序原则的渊源，关于行政程序法的研究，必须首先研究其宪政基础；行政程序立法的过程，应该是全民参与的过程，起码应该是全学界、全实务界参与的过程。
「关键词」行政程序立法/行政程序价值/模式化研究/比较法/民主参与/形式合理性「正文」一、引言世界各国行政法共通的一个重要特点，就是没有一部统一、完整的法典，其规范散见于各种各样的单行法律、法规、规章乃至千姿百态的行政决定、命令中。
这是因为，行政法所规范的对象种类繁多，层次各异，变化多端，决定了行政法规范数量庞杂，层次多样，并处于随着形势的发展而不断立、改、废的变动过程之中。
然而，第二次世界大战以后，随着两大法系相互融合，程序法的理念被注入传统行政法学体系之中，程序正义和实体正义共同构成了现代各国行政法追求的共同目标价值，而行政程序的相对整齐划一性及稳定性，使得制定行政程序法典成为可能。
于是，出现了以1946年美国《联邦行政程序法》（APA）为代表的行政程序法典化的世界潮流。
伴随着依法治国的进程，中国理论界和实务界逐渐认识到所谓“重实体而轻程序”的传统积弊的危害性，越来越多的人开始关注程序的价值，并试图以自己的努力来改变这种倾向。
近20年来，人们在致力于各方面的程序研究和体系架构的过程中，各界已经基本上达成了一种共识——程序建设在现代法治国家具有极其重要的价值。
这种共识反映在行政法学领域，制定行政程序法典，建立健全中国行政程序法体系，便自然成为诸多仁人志士所追求的共同目标。
可以说，这是中国行政法治的必然归宿，是中国走向法治国家的希望所在。
行政程序立法模式
行政程序立法模式一、中国行政程序立法的现状我国进入九十年代以来，随着社会主义市场经济与民主政治的发展进程，行政法制建设取得了重大进展。
《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《行政复议条例》、《行政监察条例》、《国家公务员暂行条例》等一系列规范政府行为、控制滥用权力、保护公民权益的行政法律、法规相继出台，使我国向法治国家的道路迈出了一大步。
我国行政法的立法虽然取得了重要的成绩，但相对于我国经济、民事和刑事立法来说，仍落后很多，相对于世界法制发达国家的行政法立法来说，更是存有着差别。
这种落后和差别的最重要的表现就是：我国行政程序立法很不发展，不但缺少全国的统一的行政程序法典，而且很少单行的专门行政程序法律文件，行政程序的规定仅散见于相关行政管理的法律、法规之中。
这些规定很不集中，很不统一。
而且有的法律、法规有相对应的行政程序规范，有的法律、法规则仅有行政实体规范而完全没有任何行政程序规范。
在现行几百上千件相关行政管理的法律文件中，较集中规定了行政程序的法律文件仅有下述几件：（1）1987年2 月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》；（2）1987 年4 月国务院批准，国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》；（3）1988年12月国务院发布的《行政区域边界争议处理条例》；（4）1990年2月国务院发布的《法规、规章备案规定》；（5）1990年12月国务院发布的《行政监察条例》；（6）1992年9 月全国人大常委会通过的《中华人民共和国税收征收管理法》；（7）1994年5月全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（修订）；（8）1994年10月国务院发布的《行政复议条例》（修订）。
分析我国整个现行行政立法和上述载有相关行政程序规范的各项法律文件，能够发现，当前我国行政立法，特别是行政程序立法，存有着下述问题：（一）重实体，轻程序。
现行行政立法多只注重解决行政管理的实体问题如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相对应管理行为的程序予以规范，如对行政行为的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，相关行政立法中很少规定。
行政立法的必要性及程序-课件讲解
行政立法的必要性及程序（2）行政立法的分类在我国，行政立法有两种主要类型，即职权立法和授权立法。
职权立法，是指行政机关依照宪法和组织法规定的职权进行的立法活动。
职权立法权是与行政机关同时产生和存在的行政机关的固有职权，来自于宪法和组织法的明确赋权。
如我国宪法规定，国务院有权根据宪法和法律规定，制定行政法规。
授权立法，是指行政机关依照法律授权而进行的立法活动。
行政机关依据组织法以外的法律或者决定获得授权，对相关问题行使行政立法权。
这是行政机关行使原来不属于它的立法权。
比如，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施行政立法的必要性及程序为什么行政立法会从19世纪到20世纪初大量兴起，而且随着时间的推移，其数量日益增多作用日益凸显呢？行政立法有其现实的必要性。
首先，议会没有足够的时间对所有事项都进行立法。
当政府职能急剧膨胀，需要大量的法律规范进行调整。
议会由于时间所限，不可能对所有行政管理的领域和事项都进行立法调整。
法律制定所需的时间太长，而社会对法律规范的需求量越来越大，并非所有的法律规范都由立法机关来制定。
其次，对于一些专业性和技术性很强的事项，议会没有能力立法。
议员多为政治家，对于专业性和技术性很强的事项，根本没有能力制定法律进行规范。
而行政机关由于经常对这些领域进行管理，积累了丰富的经验。
第三，行政立法比法律更加灵活，能够更好地满足社会需要。
由于新情况、新问题层出不穷，已经制定的法律日益显露出不足与缺陷，议会不可能经常修法，这影响法律的稳定性。
而行政机关制定的规则更灵活，修改和变化可以快得多。
第四，议会立法不能照顾到地方特色。
在一个国家中，对有些事项，可以通过法律统一调整。
有些事项，特别是地方事务，需要各地因地制宜地进行规范。
论行政规章及其制定程序
进入本世纪以来，行政机关制定行政规章的活动十分频繁。
与立法机关所制定的法律相比，由行政机关制定的行政规章显得内容庞杂。
从某种意义上说，现代行政机关的主要任务是制定和执行行政规章。
在我国，行政规章发挥作用的领域甚广且效能颇强。
但是，有关行政规章问题的理论研究却显得薄弱，实践中对制定程序等方面必要的法律规制更为缺乏。
笔者在此拟就我国行政规章的性质特征及其制定程序等作初步探讨。
一、行政规章的性质及特征在我国，行政规章有法律所规定的明确内容。
根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，行政规章主要指：国务院部、委制定的规章；省、自治区、直辖市人民政府制定的规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章。
从这个范围看，我国的行政规章，应指由法律所授权的一定行政机关所制定的、具有普遍约束力的规范性文件。
行政规章在我国属于法的渊源之一，这是勿庸置疑的。
它的理由：①行政规章对于一般行政相对人来说，是具有法律意义上的约束力的规范。
它不同于一般的行政指导、行政建议、行政号召等，后者行政相对人只是可以接受其影响，而并不是必须予以服从。
②行政规章靠国家权力的强制力保证其实施。
如对于违反行政规章所规定的行政法义务的当事人，有关的行政主体有权依法实行行政强制执行。
③行政规章虽不是由国家权力机关直接制定的，但是，制定行政规章的主体，都是经过我国宪法、组织法明文授权的准立法机关。
行政规章在当今各国已被公认为委任立法的产物。
④按我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，既须依据法律法规，同时又要参照行政规章。
将规章法定为行政审判的参考遵照，这也意味着，在我国行政规章实际上具有“参照法”的性质。
但是，行政规章毕竟不是严格意义上的法律。
它只属于“准法”的范畴。
我国宪法规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。
我国的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定：省、自治区、直辖市，以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。
论中国行政程序法典制定的内容选择与立法架构
的法律 规范也表 明了我国在行政程序法 的立法上 仍然有 极大 的空 白，还未理解 到事前对行政程序进行规制 的必要 性 ，还 是将 行政程序 当成了实体法的一部分 ，并作为一种 实现 行政 权 的手段 ，缺少将程序 当作限制行政权 的理念。。
三 、我 国制 定行政程序法 典的可能性与 必要性 长 期以来 ，我 国的有 权制定行政法 律、法规 的主 体在行 政 立法 领域 ，尤其 是行政 程序法 的立法 领域 的作为，通 常仅 限于应急补漏 ，相继 出台 的不少零碎法 律法规 ，往往 同局势
２ １ 年 ０ １
法商论坛
第二卷
论 中国行政程序法典制定的内容选择与立法架构
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摘 要 ：行政程序 法典的欠缺 ，使得我 国行政机关与司法机关在行 政活动 以及行政纠纷 的解 决中难 以 正地贯彻正 当程序 真 原则 。行政程序法在行政 法部 门中有着非常重要 的意义 ，西方各发达 国家存上世纪 中叶已分别完成了行 政程序法典 的制定 。当 下我 国在推进社会主 义法制建设，实现依法行政 、建设法 治政府 的过程 中，制定行政程序 法典 已是刻不容缓 。本文从 中国当代 行政立法实践 出发 ，参考 当代西方各 发达国家立法实践经验 ，阐述 了行政程序法典制 定的内容选择 ，并 就相关领域 的部分重要
二、中国当代行政程序法发展现状
中国大 陆的行政程序 法发展主要始于上世纪 ８ 年代末期 Ｏ 改革开放深化 以来 。１８ ９ ９年 《 行政诉讼法 》颁布 ，在 中国历 史上第一次确立 了 “ 民告官 ”Ａ Ｎ度 ：１９ 年 《 ＇ Ｊ ， ９４ 国家赔偿法》 颁布 ， 意味着 中国在行政救济制度方面的法律基本完备 ； ９ ６ １９ 年 《 行政处罚法》颁布 ，明确了行政 处罚的设定、主体资格、 处罚程序 ，第一 次规 定了听证制度：１ ９ ９ ９年 《 行政 复议 法》 颁布 ，明确了相对人 对于抽象行政 行为可 以申请 附带的合法 性市查 ；２ ０ ０ ３年 《 行政许可法》颁布 ，规定 了行政许可 听证 笔录具有排他性 ，规范 了行政许可 的程 序。 考察我 国当代行政程序 法的立法轨 迹，可 以发现 中 国的 行政程序立法 与西方主要 国家立法规律 不同 ，从 《 行政 诉讼 法》到 《 行政许 可法 》走 的是一条从事后救 济到事 中救 济的 立 法路线 。～方 面 ，这反 映了中国行政法 治理念的深化 ，意 识到 了正当程序 的重要性 ：另 一方 面，缺乏事前 规制行政权
行政程序立法发展比较研究
围科学教育家2008年5月第5期学术性实践性理论性125行政程序立法发展比较研究江峰(山东科技大学山东泰安271000)【摘要】本文从考察世界各国行政程序立法史着手，结合行政法学发展史，横向比较两大法系国家的行政程序法观念，进一步探讨中国行政程序法观念．提出中国制定行政程序法是一个历史发展的必然趋势。
中国现行行政法在形式上没有一部统一的法典．而是由分散于宪法、法律和法规等为数众多的法律文件中的规范组成。
【关键词】行政程序立法；比较研究I行政程序法典1各国行政程序立法的发展概略20世纪以来，将行政程序作为行政法的核心内容加以立法．受到人们的极大关注。
从内容的形式安排来看，行政程序立法过程中始终存在着一个立法形式选择的问题。
从国外情况看．立法形式的选择主要有以下几种方案：1．1高度法典化立法形式。
如德国．我国澳门和台湾地区都采用这种方案。
其特点是将所有与行政程序相关的内容均纳人行政程序法典，其优点是可以尽可能使行政程序规范统一。
世界上制定行政程序法的“始祖”归属于善于哲学思维的德国人。
德国制定行政程序法的举措源远流长。
从1883年开始，德国各邦兴起了制定行政程序法的热潮，1976年最终推出了现行的《行政程序法》。
该法共8章．103个条文。
德国行政程序立法走的是一条从地方到中央、自下而上的道路。
我国澳门地区和台湾地区分别于1994年和1990年推出了《行政程序法》和<行政程序法(草案)》。
1．2单行通则立法形式。
使单行通则与其他相关法律构成一个整体，共同调整行政活动的程序，如日本，意大利等国家。
二战后的日本国由于受占领国美国“正当法律程序”的影响，1964年提出了《行政程序法(草案)》。
经过近30年的论证，最终于1993年推出了正式的《行政程序法》。
该法共6章38个条文(另加附则)，意大利早在1955年就推出《行政程序法(草案)》，但两国均采用单行通则立法形式．没有统一的系统的行政法典调整国家行政活动程序。
刍议我国行政程序立法及其立法模式
的行 政 程序 法 的立 法 样 式 ， 率模 式 是 指 以提 效
国第 一 部 单 项 的较 为 系 统 和 完 整 的行 政 程序
对行 政 程序 法 的理 解 有 广 义 和 狭 义 之 分 。 广义 的行政 程 序 法 包 括 行 政诉 讼 法 ， 义 的行 狭 政 程 序 法不 包 括 行 政 诉 讼 法 ， 指对 行 政 行 为 仅 程序 的法律 规 范 的总 称 。笔 者 以为 ， 政 诉 讼 行 法在 本 质 上 属 于 国家 司 法权 力 的运 行 程 序 法 ， 狭 义 的行政 程序 法 是 行 政 权 力 的运 行 程 序 法 ．
控 是 它 的 重 要 组 成部 分 ， 国 家 在 运 用 行 政权 而
力 对 市 场 进 行 宏 观 调 控 时 往 往 会 出 现 权 力 滥 用、 干预 过 多 等 现 象 。经 济 体 制 改 革 的重 要 内 容 是 转 变政 府 职 能 ， 政府 的行 政 行 为用 法 律 对
政效率和限制权力滥用的独立价值成为它出现 的内在动因 ； 其次 ， 依法治国的法治理念的逐步 深入 ， 使人们 日益认识到法制的重要性 ， 把行政
权 力 的行 使 过 程 纳 入法 制 轨 道 ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ 为 必 然趋 势 ，
所依托 ， 成为空中楼阁 ， 这一 目标 的实现也只能
停 留在 口头 上 。
维普资讯
杭州商学院学报 （ 原浙江省政法管理干部学院学报）
２０ ０ ２年第 ３期 （ 总第 ５ 期 ） ４
口 行 政 法 研 究 口
刍议我国行政翟靡童法及共宴法模式
郑 英龙
自九 十年 代初 有 学者 提 出法 制程序 化 的 口 号 以来 ， 政 程 序 立法 作 为行 政 法 的 一个 重 要 行
论行政立法与行政规范性文件的区分标准
立法表决：立法机构对审查通过 的立法议案进行表决，表决通过 后报请国家主席签署公布
立项：确定制定行政规范性文件的目标和计划 起草：由相关部门或专业人士负责起草文件 审查：对起草的文件进行合法性、合理性和可行性审查 听证：在制定涉及公民、法人和其他组织合法权益的行政规范性文件时，应当组织听证
法律：由全国人大及其常委会制定，具有最高的法律效力
行政规范性文件应当符合法律法规的规定，内容应当明确、具体，并符合比例原则。
行政规范性文件应当向社会公开，并接受监督。
行政立法具有普遍约束力，针对不特定的人和事，具有反复适用的效力。
行政立法具有强制性，其内容包含具体行政行为和抽象行政行为，涉及公 民、法人和其他组织的权利义务。
行政立法具有规范性，其内容涉及行政关系中的各种行为，包括具体行政 行为和抽象行政行为，具有普遍约束力。
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行政规范性文件是行政机关实施行政管理的重要依据，具有普遍约束力，能够反复适用。
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行政规范性文件应当根据法定权限、范围和程序制定，应当符合法律、法规、规章和上级行 政规范性文件的规定，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，也不得违法限制公民、 法人和其他组织的权利。
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行政规范性文件应当采取多种形式广泛听取意见，特别是利益相关方的意见，并经过合法性审查。
提出立法议案：由国务院各部门、 地方政府、立法机关提出立法议 案
立法听证：对于涉及面广、影响 较大的立法议案，需要进行听证， 广泛征求意见
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立法审查：由专门的立法机构对 提出的议案进行审查，包括合法 性、必要性、可行性和合理性等 方面的审查
行政立法具有程序性，其制定和修改必须按照法定的程序进行，不得违反 程序规定。
行政立法与行政执法相关基础知识
行政立法与行政执法相关基础知识编辑丨子愚一、行政立法（一）行政立法的概念与特点行政立法是指有立法权的行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。
我国的行政立法，是行政性质和立法性质的有机结合。
它既有行政的性质，是一种抽象行政行为；又具有立法的性质，是一种准立法行为。
行政立法具有以下特点：1.行政立法的行政性质主要表现在：行政立法的主体是国家行政机关；行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。
2.行政立法的立法性质主要表现在：行政立法是有立法权的行政机关以国家名义创制法律规范的活动。
行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即普遍性、规范性和强制性；行政立法必须遵循相应的立法程序。
（二）行政立法的生效要件行政立法的生效要件包括下面内容：第一，必须是国家行政机关在其职权范围内或经授权制定的法律规范；第二，行政立法的内容不得与宪法、法律及上级行政机关制定的行政法规相抵触，必须符合法定程序；第三，行政立法的内容须采用书面表示，注明制定、批准机关的名称，以及首长签署和发布时间等。
（三）行政立法的主体及其权限1.行政立法的主体行政立法的主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。
根据我国宪法、组织法以及有关法律、法规的规定，我国行政立法的主体为：国务院；国务院各部、各委员会；国务院直属机构；省、自治区、直辖市人民政府；省、自治区人民政府所在地的市人民政府；经国务院批准的较大的市的人民政府；作为经济特区的市人民政府。
2.行政立法权限的划分行政立法权限，是指行政立法主体行使相应立法权力的范围和程度。
它是行政立法的核心问题，因为它既涉及权力机关与行政机关之间的立法权限，也涉及中央和地方行政机关之间的立法权限。
（1）国务院的立法权限。
根据宪法第八十九条第一款规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。
论行政立法程序
行政立法程序是行政主体在行使行政立法权过程中应当遵循的方式、步骤、时限等所构成的一个连续过程。
对此定义，我们必须从以下几个方面作进一步理解：（1）行政立法既包括行政法规、规章的制定，还包括行政法规、规章的修改、废止，因此，行政法规的修改、废止程序也是行政立法程序的内容之一。
然而，在论及此问题时，行政法规、规章的修改、废止程序经常被人们所忽视，甚至在制定行政立法程序法规中也出现了这样的失误。
[1]（2）行政立法程序是法定程序。
“法定程序”意味着行政主体在进行行政立法时，必须接受行政立法程序的约束。
行政主体进行行政立法如违反法定程序，将产生对行政主体不利的后果。
如美国，规章经过评论后，行政机关必须将最终制定的正式规章文本公布在《联邦登记》上，否则不能生效。
对此，联邦《行政程序法》第552条规定：“除非某人确己时获知有关内容，否则机关不得以任何方式要求其遵守本应公布但并未在《联邦登记》上的规定事项或使其受到不利影响。
”我国《规章制定程序条例》第8条也有这方面的明确规定：“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。
有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。
”（3）行政立法程序是一种公民参与程序。
行政立法程序不是行政主体内部程序，而是一种开放式的法律程序，公民只要认为行政立法内容与其有利害关系，他就可以亲自参与或者通过自己的代表参与行政立法程序发表意见，使行政立法内容更有利于维护自己的合法权益。
在行政立法程序中设置听证程序正是公民参与的具体体现。
当然除了听证之外，行政立法程序是体现公民参与的机制还有如座谈、论证、协商、咨询、评论等。
无论采用何种参与程序，其目的都是最大限度地让公民参与行政立法程序；同时，行政立法可以采取多种公民参与方式，尽可能让更多的公民参与行政立法程序。
当然，在确保公民参与行政立法程序的同时，应当保证行政立法的基本效率。
浅论我国行政程序立法的现状及对策分析
政许可法 我们 等， 在行政程 序立法方 面积累了 相当的 经验。同时 理论研究也 ， 取得了 足的 展： 论研究 长 进 理 著作不断出 版。１ ９ ９ 年国 ９ 务院
召开 了 国依法行政工作会议 ， ｏ 年国务院又颁发 了全面推进依法行政 实施纲要 ， 出要在十年时间内基本建成 法治政府 的 目 全 ２ ４ ｏ 提 标。以 下本文拟从法律层面上简要阐述一下我国行政程序法律制度 的现状 。
【 关键词 Ｊ 行政程序制度； 行政程序立法 ； 行政程序法
为完全相同的具体行政行为。可见 ， 单纯 的违反法 定程 序不会影 响具体 十五大明确提出了依 法治 国， 依法行政的要求 ， ９ １ ９年 国务 院召开了 行政行为的实体内容的存在及其 效力 。这样无 疑有损行 政程序 的权威 ， ９ 应在以后的行政程序立法 中予 以重视。 全国依法行政工作会议 ，０４年 国务 院又颁发 了全面推进依 法行政实施 使其不具威 慑力 ， ２０ ２ ３ 行政程序的参与性弱 ， ．． 透明度低 。行政程序 的参与性 强弱和透 纲要 ． 提出要 在十年 时间内基本建成 法治政 府的 目 。以下本 文拟从 法 标 明度的高低是行政程序 民主化程度 的重要 体现 。在我 国， 当一部 分行 相 律层 面上简要 阐述一下我 国行政程序法律制度 的现状 。 政程序缺乏 民主性 和参与性 ， 没有说 明理 由， 没有 听证程序 ， 甚至 于 当事 １１ ．．我国行政程序法律制度的宪法依据
有Ｊ施 Ｓｌ ＤＩ Ｉ Ｉ Ｉ
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２０ 年 ２ ０９ 月
浅论我国行政程序立法的现状及对策分析
井杰 马 罡
（。 Ｉ 黑龙江鑫鼎律师事务所 ， 黑龙江 牡丹江 １７ ０ ；． ５０ ０ ２ 黑龙江博 学律 师事务所 ， 黑龙江 牡丹江 １ ００ ５ ０） ７
中国行政程序立法论纲
中 国 行 政 程 序 立 法 论 纲
王 宝 明
（ 家行政 学 院 国 法 学 教 研 部 ， 京 １ ０ ８ ） 北 ０ ０ ９
摘
要： 实现 中 国行政 程 序 法 典 化 势在 必行 。我 国行 政 程 序 法 立 法 即将 启 动 。探 讨 行 政
程 序 及 行 政 程 序 法 制 化 的功 能 、 国行 政 程 序 法 立 法 的 历 程 及 启 示 ， 利 于讨 论 我 国在 行 政 各 有
荷兰的行政程序法是在这部法 中与实体法交织在一起 的。 另外 ， 荷兰的行政法纲要还有一个特别之处 ， 就是进
功能的发挥， 这表现在行政机关以暂时的行政过程中相对
繁杂的程序换来行政行为做出后执行过程 中的高效率， 表
行立法评估，９ ７ １９ 年已由几个大学进行了第一次评估 。
德 国的行政程序法源于 １６ ９６年的前西德行政程序 法标准草案 （ 慕尼黑草 案） １９ ，９２年颁布德 国行政程序
行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的 行为过程 ，是实现行政法治的重要前提 。行政程序科学 合理与否，是衡量一个国家行政法治程度的重要标志？
方式主要是行政 行为的空 间表现形式；行政行为的时
限、顺序是行政行为的时间表现形式。行政程序本质上
是行政行为空间和时间表现形式的结合。＿狭义的行政 】
不断扩大的当代社会行政行为的程序法律，更应侧重对 行政相对人权益 的保护。这样可以使公民通过合理的行
政程序权利的运用直接介入行政权的行使过程 ，用公民
荷兰的行政程序法存在于荷兰 １９ ９ ４年生效的行政
法纲要中， 为解决行政法出多门， 行政法纲要应运而生。 这部法律共三部分十章是分段制定的， 目前前两部分一
立法程序
国家立法机关——全国人民代表大会立法程序就是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。
其中，“制度化的正当过程”凸显了立法程序的制度本色和程序理念。
因而，这个定义比较全面地把握住了“程序”与“立法”这两个关键词的涵义，具有一定的科学性、周延性和普适性。
在中国，是指中央和地方国家权力机关和有权立法的行政机关制定宪法、法律、法令（以上统称为法律）和行政法规的行为规范。
在法制健全的国家，这种行为规范被逐步完善并上升为法律——立法程序法。
立法程序为立法活动而存在和设立，离开实体的程序将没有存在的意义；同样，立法活动也离不开特定的程序，否则立法活动将无法开展。
1978年十一届三中全会至今，是中国立法工作全面繁荣时期，立法程序也走向规范化、法律化。
1978年、1982年宪法，在不同程度上恢复和沿袭了1954年宪法的规定，并在此基础上向立法程序的法规化发展。
这两部宪法以及1982年通过的《全国人民代表大会组织法》中关于立法权限的划分，1989年由第七届全国人民代表大会通过的《全国人民代表大会议事规则》中关于立法议案的提出、审议、发言、表决等的规定，可以看作是关于立法程序的宪法性规定。
立法方面提出法律草案要由有提案权的主体实施。
具体情况如下：全国人民代表大会主席团，全国人民代表大会常务委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案；全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会常务委员会立法职权范围内的议案；一个代表团或者30名以上的人民代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案。
行政程序法的价值及立法意义
行政程序法的价值及立法意义一、行政程序和行政程序法实施任何行为都离不开一定的方式、步骤、顺序以及时间的延续性，这就是行为的程序。
当法律要求某种行为必须符合一定的程序时，程序就是对实体活动的约束，程序与实体同等重要，程序的不当必然导致实体结果的不公正，程序的违法同会导致行为的最终违法。
行政行为同其他行为一样，有一定的方式、步骤、顺序以及时间的延续性，即行政程序。
行政程序的法律意义，主要地表现于它与行政机关的实体行政活动的关系上。
行政程序的主要作用，首先是保证实体法的实施，实现实体正义。
法律要求将行政程序作为行政实体职权合法的必要条件，将程序因素纳入实体权力的实现过程。
同时，行政程序还具有宪法上的重要意义，承载着实现个人权利，落实宪法理念的重要作用。
在行政活动涉及到个人基本权利时，当事人有权提出自己的观点和主张甚至参与到整个行政决策中，国家机关有义务去保证这一程序权利的实现。
任何违反公正程序的行政活动，都有可能构成对公民基本权利的侵犯。
按照杰里・马修的观点，程序理性是公认的按照实质标准作成决定的最可靠方法。
因为人性是容易犯错的，可能因为偏见或者特别利益等不可捉摸的心理因素而影响判断，所以，为了追求客观、理性、公正的决定，必须有程序法的规制，用以创造团体意识和尊重人性尊严，使人们能够预见政府行为，减少裁量行为的错误，从而精确地实现实体法。
行政程序法是以实现公共行政职能为目的，调整行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范和原则的总和，主要调整行政主体实施行政行为时所遵循的程序，包括行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时间等要素，同时也调整行政相对人在行政活动中的行为程序，它是将影响相对人实体权益及行政效率的重大行政程序法律化的结果。
行政程序法是行政法的重要组成部分，有利于规范和制约行政权合法行使，防止其失职、越权和滥用职权，促进行政法治，有利于提高行政相对人的法律地位，维护其人格尊严，为其实现合法权益提供程序保障，有利于促进行政权合理行使，提高行政效率，使得公共利益与私人合法权益得以同时合理实现。
我国行政立法程序的现状及其完善
中 图 分 类 号 ：ＤＦ ３
文 献 标 识 码 ：Ａ
文 章 编 号 ：１ ０ ０ ４ — １ ４ ９ ４ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ２ — ０ １ ０ ２ — ０ ５
如应松 年先生所 言 ：“ 行 政立法 概念是 指相对 于刑事
一
、
行 政 立 法概 念及 其 程 序 的 基 本 认 识
立 法 、 民 事 立 法 或 经 济 立 法 而 言 的 行 政 立 法 ， 即制
定 行 政 法 律 ，指 人 民 代 表 大 会 和 行 政 机 关 制 定 行 政
“ 行 政 立 法 ”一 词 不 是 法 律 上 的 概 念 ，而 是 学 理
凡制定 内容为行政 性法律 文件 的活动 都是行政 立法 ，
２ Ｏ ｌ ２ —１ ２ — ３ ０ 收 稿 日期 ：
基金项 目： 中 央 高校 创 新基 金 重 点 项 目“ 提 高立 法质 量 的 制 度 性 保 障研 究 ” （ Ｃ Ｄ Ｊ Ｘ Ｓ １ １ ０ ８ ２ ２ ０ ５ ） 和２ ０ １ ０年 黑 龙 江省 哲 学 社
文件 的活动 ” ［ ３ ２ ∞ 。 大 多 数 学 者 支 持 第 二 种 概 念 ，如 刘 莘教授 的《 行 政 立 法研 究 》 一 书 中就 把 行 政 立 法 概 念 界
定为 “ 行政立 法是指享 有行政 法规制 定权 的国务 院 、
享 有 规 章制 定 权 的 各 部 委 、地 方 政 府 依 法 制 定 、颁 布 具 有 普 遍 约 束 力 的行 为 规 则 的 活 动 ” ［ ｚ １ ６ 。 曾 祥 华 博 士
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
简述行政立法的程序
简述行政立法的程序行政立法是指由行政机关制定具有强制力的法规，以便有效管理和实施行政工作。
行政立法的程序通常分为以下几个环节：一、立法准备阶段：1.立法课题确定：行政立法的主题和需要立法的问题确定。
2.立法计划编制：相关部门根据需要制定立法计划，包括确定立法事项的优先级、立法目标、立法主体及法规类型等。
3.立法调研：相关部门对需要立法的问题进行详细研究和调查，了解相关情况，收集各方意见和建议。
4.立法征求意见：将立法项目向社会公开征求意见，听取民众和利益相关者的意见和建议。
二、立法起草阶段：1.立法起草：由立法编写部门或起草工作组起草法规草案。
2.内部讨论：内部专家、工作人员对起草的法规草案进行讨论、修改、完善，制定成为初稿。
3.合法性审查：将初稿提交相关法律顾问或法律部门进行合法性审查，确保法规草案符合宪法及其他相关法律规定。
4.各方协商：将初稿提交相关利益相关者，进行协商、商讨和听取意见，以便修订和完善。
5.初步审核：行政立法的法规草案在内部进行初步审核，以确保法规内容清晰、合理，不与现行法规冲突。
6.立法审议：将法规草案提交给相关法规审议机构，例如行政机关的立法协调机构、国会或立法机关等，进行立法审议。
三、立法决策阶段：1.立法审议：相关法规审议机构对法规草案进行审议、讨论，可以提出修改意见或对法规作出决策。
2.立法修改：根据审议机构的意见和建议，对法规草案进行修订和修改，形成修改稿。
3.专家评估：对修改稿进行评估，专家进行评价，以确保修订后的立法稿在专业和实施层面上的可行性。
四、立法发布阶段：1.最终审核：修订后的法规草案经过最终审核，以确保其符合法定程序、法律规定和相关程序的要求。
2.法规公告：修订后的法规草案进行公告，公告的时间、地点、形式以及征求公众意见等内容需要在公告中明确说明。
3.公众征求意见：修改后的法规草案在公告期间向公众征求意见，以收集公众的意见和建议。
4.法规正式发布：修订后的法规经过公示后，由行政机关正式发布，具备法律效力。
行政程序
不单方接触制度
不单方接触制度要求行政主体在处 理某一涉及两个或两个以上有利益冲突 的当事人的行政事务或裁决他们之间的 纠纷时，不能在一方当事人不在场的情 况下单独与另一方当事人接触，听取其 陈述，接受和采纳其证据等。不单方接 触主要适用于行政裁决行为。
该制度的目的在于：其一，防止行政机关 及其工作人员与一方当事人进行私下交易而导 致行政腐败；其二，防止行政机关及其工作人 员受一方当事人不实或情绪化陈述及虚假或片 面性证据的影响而形成偏见，导致对其他当事 人的不利，损害其他当事人的合法权益；其三， 维护行政机关在各方当事人心目中的公正形象， 减少其对行政决定公正性的疑虑。
我国法律目前尚未对情报公开制度作出详细 规定，但有关法律文件对其有一些零星的规定。 如国务院批准发布的《行政法规制定程序暂行规 定》要求，行政法规必须公开发布，在《国务院 公报》上登载；《中华人民共和国行政处罚法》 第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定必 须公布。未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 等等。
关于《政府信息公开条例》的颁布
2007年4月24日颁布——2008年5月1日实施 政府信息公开制度的理念是： “以公开为原则、以不公开为例外” 不能公开的信息主要是三种： 国家机密、个人隐私、商业秘密。
意义
《条例》的出台，一方面可以避免政府信 息公开制度因领导人的看法和注意力的改变 而改变，增加政府行为的可预测性；另一方 面促成了公民守法，公民通过法律程序所获 得的信息，不必再通过人情关系以及贿买官 员等非正式渠道获取。 这样有利于树立信息公开的权威。
规范性文件的公布、情报公开、表明身 份、行政决定送达、告知权利、档案资 料查询等制度来落实。
情报公开制度 情报公开是现代行政程序的一项重 要制度。它包括的内容非常广泛，涉及 行政法规、规章、行政政策、行政决定 及行政机关据以作出相应决定的有关材 料，行政统计资料，行政机关的有关工 作制度，办事规则及手续等。所有这些 行政情报资料，凡是涉及行政相对人权 利义务的，只要不属于法律、法规规定 应予保密的范围，都应依法向社会公开， 任何公民、组织均可依法查阅和复制。
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行政立法程序是行政主体在行使行政立法权过程中应当遵循的方式、步骤、时限等所构成的一个连续过程。
对此定义，我们必须从以下几个方面作进一步理解：（1）行政立法既包括行政法规、规章的制定，还包括行政法规、规章的修改、废止，因此，行政法规的修改、废止程序也是行政立法程序的内容之一。
然而，在论及此问题时，行政法规、规章的修改、废止程序经常被人们所忽视，甚至在制定行政立法程序法规中也出现了这样的失误。
[1]（2）行政立法程序是法定程序。
“法定程序”意味着行政主体在进行行政立法时，必须接受行政立法程序的约束。
行政主体进行行政立法如违反法定程序，将产生对行政主体不利的后果。
如美国，规章经过评论后，行政机关必须将最终制定的正式规章文本公布在《联邦登记》上，否则不能生效。
对此，联邦《行政程序法》第552条规定：“除非某人确己时获知有关内容，否则机关不得以任何方式要求其遵守本应公布但并未在《联邦登记》上的规定事项或使其受到不利影响。
”我国《规章制定程序条例》第8条也有这方面的明确规定：“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。
有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。
”（3）行政立法程序是一种公民参与程序。
行政立法程序不是行政主体内部程序，而是一种开放式的法律程序，公民只要认为行政立法内容与其有利害关系，他就可以亲自参与或者通过自己的代表参与行政立法程序发表意见，使行政立法内容更有利于维护自己的合法权益。
在行政立法程序中设置听证程序正是公民参与的具体体现。
当然除了听证之外，行政立法程序是体现公民参与的机制还有如座谈、论证、协商、咨询、评论等。
无论采用何种参与程序，其目的都是最大限度地让公民参与行政立法程序；同时，行政立法可以采取多种公民参与方式，尽可能让更多的公民参与行政立法程序。
当然，在确保公民参与行政立法程序的同时，应当保证行政立法的基本效率。
行政立法程序作为一个行政权行使的过程，我们可以将其分为如下几个步骤来作进一步分析：一、动议动议，即向有行政立法权限的行政主体提出要求进行某项行政立法的建议。
动议的功能类似司法程序中的“起诉”，它是行政立法程序启动的一个条件。
动议涉及到的问题是：（一）动议主体。
所谓动议主体，即提出要求进行某项行政立法的建议的组织或者个人。
我国目前行政立法的动议权的归属是：（1）制定行政法规的动议权属于“国务院有关部门”。
《行政法规制定程序条例》第7条规定：“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。
”（2）制定规章的动议权属具有规章制定权限的行政主体所属的机构或者工作部门。
《规章制定程序条例》第9条规定：“国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项。
”从这一规定可以看到，我国行政立法的动议权主体是有严格限制的。
不仅其他国家没有行政立法的动议权，更不用说确认公民的行政立法动议权。
究其原因，可能是我们长期以来一直视行政立法为行政机关内部事务，其他国家机关、公民无权参与行政立法。
现行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》所作出的上述规定，正是这种认识的产物。
公民是否有权动议行政立法？在国外并不少见。
如美国联邦《行政程序法》第553条5款规定：“各机关应给予利害关系当事人申请发布或者废除某项法规的权利。
”有学者将其归纳为“机关的服务或管理对象”，它们“可以是被管制的公司、机关某项计划的受益者、律师、支持团体、机关雇员组织、商会和职业协会等。
”[2]葡萄牙《行政程序法》第115条规定：“一、利害关系人可向有权限机关提出请愿，要求制定、修改或废止规章。
为方便行政机关了解其内容，该请愿须说明理由。
二、有权限制定规章的机关应对提出上款请愿的利害关系人提供资讯，以及其对请愿所持立场的理由。
”我国台湾地区的《行政程序法》第152条规定：“法规命令之订定，除由行政机关自行草拟者外，并得由人民或团体提议为之。
”显然，确认公民有动议行政立法的权利是有先例可循的。
因此，我认为，如果在行政立法程序中确认公民行政立法的动议权，一方面是符合扩大公民参与途径的民主宪政发展的趋势，另一方面也能提高行政立法的可行性和公民遵守行政法律规范自觉性。
（二）动议方式。
动议方式是指行政立法的动议主体提出要求进行行政立法建议的具体形式与手段。
行政立法的动议是行政立法程序启动的条件，行政立法本身不是一个三言二语可以说清楚的法律问题，因此，行政立法的动议应当以书面形式提出。
行政立法的动议应当记载如下内容：（1）立法目的的说明；（2）立法的依据；（3）立法理由。
对于上述内容，应当附具相关的材料，以支持上述的相关论点。
（三）动议效果。
行政立法的动议应由动议人向有权限的行政立法主体提出。
行政立法主体在收到动议人提出的行政立法动议请求后，应当及时审查并根据动议内容情况分别作出如下处理：1.经审查，认为动议人要求进行的行政立法适合行政管理和社会发展需要的，应当列入行政立法计划，并着手进行行政立法的草案起草的准备工作。
2.经审查，认为动议人要求进行的行政立法无客观需要，或者已列入行政立法计划的，应当附具理由以书面形式通知动议人。
3.经审查，认为动议人要求进行的行政立法事项依据宪法、立法法等规定，不属于行政立法事项的，也应当附具理由以书面形式通知动议人。
4.经审查，认为动议人要求进行的行政立法不属于本机关的行政立法权限范围内，应当以书面形式告知动议人向有行政立法权限的行政立法主体提出，也可以直接移送有行政立法权限的行政立法主体，并同时告知该行政立法动议人。
二、预告预告是行政立法主体将行政立法的草案通过公布的方式告知公众的行为。
它类似于行政决定程序中“告知”程序。
预告的功能在于让公众了解行政立法草案的内容，以便公民决定是否需要表达自己的意见。
[3]行政主体在决定进行某项行政立法后，必须拟定行政立法的草案。
行政立法草案拟定系行政立法内部程序，行政程序法可以不作规定。
行政立法草案拟定有两个途径：其一是行政立法主体所属于职能部门组织拟定。
这种方式的优点是拟定人熟悉行政立法所调整的行政管理事务，可以提高行政立法的可行性，但不足之处是因过分强调部门利益、地方利益，行政立法损害行政相对人的利益，甚至是国家整体利益和公共利益。
其二是通过课题招标组织行政体制外的专家拟定行政立法草案。
这种方式的优点是拟定人与行政立法没有利害关系，能够比较中立地看待行政立法所要解决的问题，确立的行政法律规范可能相对比较公正，但不足之处是行政体制外的专家对行政立法所要调整的行政管理事务不太熟悉，可能会使有的行政立法条款脱离实际而无法实施。
因此，最好的方式是将这两种行政立法方式的结合起来，使行政立法草案拟定人员中既有熟悉行政管理事务的行政机关工作人员，也有与行政立法有关的法律、经济等方面的专家。
预告程序涉及到如下几个方面的问题：1.预告方式。
行政立法主体将拟定的行政立法草案应当在规定的政府公报和报纸上公布。
如美国行政立法草案公布在《联邦登记》上，我国《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》没有规定具体的公报或报刊。
行政法规或规章草案在何处公布，由行政立法主体自由裁量。
行政法规和部门规章的草案可以选择在《法制日报》、《人民日报》上公布，地方政府规章草案可以在省、市的日报上公布。
行政立法草案预告后，公民如直接向行政立法主体要求提供有关行政立法草案等的复印件，行政主体可以在收取复印成本费之后，及时向申请的公民提供行政立法草案等资料，行政立法主体一般不得驳回公民的申请。
2.预告时间。
预告时间是为了给公民有了解行政立法草案，并能提出有针对性的意见所需要的准备时间。
由于行政立法草案听取公民的意见有多种方式，而每一种方式在具体实施的方式、步履等都是有很大的差异，如美国以接受公众意见的方式不同将听取公众意见的方式划分为正式听证和非正式听证。
正式听证采用司法化的听证程序，而非正式听证则没有那么严格适用民司法听证程序。
因此，如果行政立法主体认为某项行政立法需要采用听证方式来接受公民意见的，应当给予公民较长的准备时间，如果行政立法主体认为可以采用座谈、论证、咨询等方式接受公民意见的，可以灵活地确定行政立法草案公布的时间。
[4]3.预告效果。
行政立法草案预告之后，对于行政立法主体来说，由于预告仅仅起到告知的作用，它不是行政立法的正式公布，因此，行政立法主体根据需要可以改变预告的行政立法草案的内容。
对于公众来说，只要行政立法主体履行了行政立法草案的预告义务，就可以推定公民已经了解了行政立法草案的内容。
如公民没有在规定的时间陈述意见，不能因其没有看到行政立法草案的预告而主张行政立法程序违法。
三、听取意见程序之一：听证对行政立法听证的理解，我们可以从以下几个方面：其一，听证原本是司法审判的方式，后经过适当改造后引入立法、行政领域。
由于立法权、行政权的功能不是借助于程序三角情景，借用司法审判程序来解决立法、行政问题显然是不可能的。
因此，行政立法听证如要尽可能保持司法审判的特性，也只能适用与公民有重大利益关系的行政立法。
这种听证在美国行政法称之为正式听证。
由于行政机关制定规章是否适用正式听证，取决于国会在法律中是否有特别规定。
自联邦《行政程序法》公布以来，国会很少在法律中要求行政机关制定规章采用正式听证程序。
因此，美国戴维斯教授说，法官、立法者和行政官员都同意这样的看法：正式程序对于制定普遍适用的规章并不适用。
由于这种原因，使用正式程序的情形是少之又少，可能几乎没有，在将来可能会没有。
[5]我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中规定的“听证会”属于正式听证，但不应当理解成为它是一种保留了较多司法审判程序特征的听证形式。
其二，听证的主要功能在于给认为与自己有利害关系的公民陈述意见的机会，从而构通行政立法主体与公民之间有关系。
基于这样的指导思想，我们可以不拘泥于公民陈述意见和行政立法主体听取公民陈述的具体形式，从而使行政立法听证方式多样化。
日本、韩国等创立的公听会、我国行政立法中座谈会、论证会等都是行政立法听证的具体形式。
美国在联邦《行政程序法》规定的“评论程序”基础上，创设了一种混合式的规章听证程序，更是对行政立法听证程序革新的产物。
[6]这说明，混合式的听证方式可能更符合行政立法的要求。
因此，我认为行政立法的听证应当包括以下几个方面的内容：1.听证主持人。
听证主持人可以由行政官员担任。
为了保证听证程序基本公正，行政立法草案起草负责人不宜担任听证主持人，以避免其对有关行政立法内容先入为主，不能公正、全面地听取公民的陈述意见。