异地扶贫案例分析

中国异地安置扶贫案例分析

刘玫

（中国国务院扶贫办）

1 中国异地安置扶贫概况

1.1 背景

异地安置扶贫，是通过自愿移民搬迁的方式，解决部分生存条件恶劣地区群众的贫困问题，是中国扶贫开发一项的重要举措。这是因为在中国高寒地区、沙漠化、石漠化等地区，或是常年严重干旱缺水；或是地表水渗透严重，无法利用；或是高寒阴冷，有效积温严重不足；或是山高坡陡，水土流失严重，自然灾害频繁。恶劣的自然环境造成“生态环境恶化—贫困—生态环境进一步恶化—贫困加剧”的陷阱，使得这些地区不具备基本的生存条件。在常规扶贫政策难以取得效果或成本太高的情况下，异地安置扶贫就成为缓解当地环境压力和改善群众生产生活条件的有效途径。

中国的扶贫移民搬迁工作是从“三西”地区（甘肃的河西走廊地区、以定西为代表的中部地区以及宁夏的西海固地区）开始的。1983年，国务院成立专门机构，拨出专项资金，开展三西地区农业专项建设，在中国首开区域性扶贫开发之先河。鉴于定西和西海固地区自然条件恶劣，人地矛盾突出，有些地方开发条件很差，而在河西地区和宁夏沿黄灌区尚有后备农业资源，可以通过兴建水利工程开发土地，“三西”建设提出了“有水路走水路，水路不通走旱路，水旱路都不通另找出路”的方针。“出路”就是移民搬迁。由于组织措施得力，“三西”移民基本实现了一年搬迁，两年定居，三年解决温饱的目标，同时对扩展迁出地区的生存空间起到了一定作用，经济效益、社会效益和生态效益都非常明显。这项工程对解决全国特困地区的温饱问题起到了示范作用。

上个世纪90年代中期以后，在农村尚未解决温饱的贫困人口中，有相当部分居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区，使用常规的扶贫方式就地开发，成本高、难度大、易返贫，而且会进一步增加生态环境压力，政策效应和投入效应明显不足。为此，中国政府决定，在扶贫攻坚中推广“三西”经验，采用移民搬迁的办法。1994年出台的《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，“对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。”1996年，《中共中央关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》也指出，“对缺乏基本生产生活条件的少数特困村，要按农民自愿的原则实行开发式移民。2001年颁布并开始实施的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，把“稳步推进自愿移民搬迁”作为扶贫开发、解决温饱的重要手段之一，并明确要求加强领导，确保移民搬得出来、稳得下来、富得起来。自90年代中期以来，继甘肃、宁夏之后，河北、山西等23个省（区、市）也先后开展了扶贫移民搬迁工作。据各省扶贫部门数据统计，从1983年“三西”地区实施扶贫移民搬迁开始，截止到2002年底，全国23个省 (区、市) （黑龙江、吉林、江苏、山东、湖南未开展）共搬迁移民约436.3万人（未包括水库移民和国债安排的移民）。

1.2 理论依据

异地安置扶贫是基于人口迁移理论的一种社会实践活动。人口迁移理论认为，在一定时期内，人口与自然环境之间需要保持相对平衡，如果这种平衡长期得不到有效保持，必然导致整个系统被破坏。在人口和自然环境中，人口是相对活跃的因素，阻止生态系统遭到破坏的根本途径是控制人口数量，即把人口数量保持在与自然环境相适应的范围内。比较极端的情况是，当环境不适于人口生存时，采取人口迁移的办法解决尖锐的矛盾。

人口迁移作为一种社会经济现象，其基本动因在于资源环境状况和经济发展水平的差异。历史研究表明，除非为了躲避战争、瘟疫、种族纷争与迫害等可能导致的大规模非自愿迁移，无论是采集渔猎时代的逐水草而居，还是追逐土地资源的农业迁移，以及工商业时代人口向城市的集中，都是受经济利益的驱使。这种因为追求经济利益产生的迁移一般都是自愿迁移，通过迁移，移民的经济水平和生活质量

会有所提高。

1.3 两个基本问题

每一次人口迁移都有两个基本问题是不能回避的：一是是否需要迁移，即在就地解决问题和异地解决问题两者之间做出合理决策；二是如何进行迁移，即迁移的对象如何确定，采取分散迁移还是整体迁移，迁移到何处，以及需要采取哪些必要手段确保迁移取得预期效果。

在中国开发式移民中，对第一个问题所采取的决策是显而易见的。在很多落后地区，生产力发展滞后，环境严重超载，人口与自然环境的平衡往往非常脆弱，有些地区甚至濒于崩溃。例如在一些偏远封闭的大山区、深山区和高原牧区，由于人口密度小，居住分散，难以形成有规模的社区，一个社区往往只有几户十几户人家，发展二、三产业缺乏基本的人口规模，只能维持原始的小农经济。同时，由于山高坡陡，河川阻隔，社区之间，社区与外部之间的交流十分困难。这种封闭的环境同时塑造了封闭的心理和保守的观念，导致了自然与文化上的双重封闭。这在西南石灰岩地区最为多见。广西大化县的七百弄乡不足2万人，分布在700多个农场，每个农场(屯)平均只有5户人家，而且村屯之间山崖阻隔，来往不便。改变这种状态，首先要解决水、电、路基础设施的问题。但由于居住分散，地形复杂，架设线路成本很高，基本不具备可行性。还有一些地方，由于生态退化，灾害频发，已经不适合人类居住。如云南怒江大峡谷中，有7万多傈僳、独龙、怒族农民，居住耕作在50—60度的陡坡上，固定耕地很少，耕作方式原始，产出率极低。由于山大坡陡，常常有人畜失足摔死。仅泸水县一个只有1.5万人的乡，1995年就摔死60多人，300多头牛。一些山区泥石流、滑坡等地质灾害频发，缺乏基本的生命保障。在这些地方，贫困对移民产生了强大推力，只有通过迁移，大幅度减少人口，彻底改变生存空间，才能创造生存和发展的基本条件。

对第二个问题的解决显然比较复杂。贫困农户要进行自发迁移，受到了一系列因素的制约。首先，由于贫困人口缺乏在就业和投资上的竞争能力，向城市的大量迁移是不可能的。其次，缺乏新的可耕地。中国经过数千年的农业垦殖，特别是新

中国建立以来，人口的极度膨胀，基本上占据了绝大多数适宜居住的地方，就连生存条件明显欠缺的地方也栖息着大量人口，已不存在大规模农业移民的资源基础。现有的耕地普遍长期承包到户，土地流转买卖既存在制度障碍，又缺乏法律保障，贫困人口也没有购买能力。第三，严格的与生产生活资料紧密联系的户籍制度，限制了人口的迁移，没有户籍意味着不能获得生产生活资料，也使移民在迁入地处于一种非法地位。第四，贫困山区的农民缺乏信息来源和新的技能，他们不知道应该向何处迁移，也缺乏基本的生产技能适应迁入地就业需求。第五，迁移需要一定的初始投资，贫困农户缺乏这种能力。这些障碍的存在，使得贫困地区的人口迁移如果没有政府组织就很难实现。政府通过大量的投资，繁杂的组织协调，广泛的动员发动，才能创造移民生产生活的基本条件，直接促成迁移的发生。

从迁出方式看，主要有两种方式，一是分散的松动式迁出，以减少迁出地的人口压力，增加迁出地的人均耕地水平。二是放弃迁出地，以自然村为单位整体迁出。

在迁移对象的确定上，尽管扶贫移民搬迁是带有扶持帮助性质的福利性政策，贫困地区对人口又有强大的推力，但由于贫困农户依恋故土、惧怕风险的心理，并不是所有的人都愿意迁移。往往愿意迁出的首先是有生产能力和创新精神的人。各地对迁出人口普遍作出了选择要求，一般都按照“政府组织，群众自愿”的原则，通过群众申请、分户报名、张榜公布、村组提名、乡镇政府审核批准、扶贫部门备案等程序。归纳起来需要符合以下四个方面：第一，需要解决温饱的贫困户，如在河南省，申请农户必须符合“三不通”（不通路、不通电、不通水）和“四难”（就医难、上学难、耕作难、娶妻难）条件；第二，迁出户资源稀少，主要是人均耕地少，如广西明确规定迁出户的耕地要在0.3亩以下；第三，迁出户要有一定的生产能力；第四，个人自愿。