我国农村土地使用政策分析

我国农村土地使用政策分析

作者：黄国明

来源：《青年时代》2020年第23期

摘要：农村土地使用政策是公共政策分析应该加强和重视的领域，我国的农村土地使用政策实现了“三权分置”，促进了土地经营权的流转，发展了农业产业化、集中化经营，但也明显存在一些问题。本文对农村土地使用政策的发展历程作简要回顾，着重分析2013年之后我国农村土地使用政策调整的最终政策目标，说明其执行手段，并对政策作出评估。

关键词：中国;农村土地使用政策;调整;评估;“三权分置”

一、问题提出

随着改革开放步伐加快，经济迅速发展、城市规模不断扩大，城市周边原本属于农村的土地被征收，农民转让土地承包经营权，农村土地被重新规划为城市建设用地。1982年，中华人民共和国第四部宪法在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布，即现行《中华人民共和国宪法》，其中第10条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。1988年，第七届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案（1988）》，把土地有偿使用、土地使用权的转让写入其中。

此后，土地征收便有了法律支持。在出售国有土地以及将征收的农村土地出售的过程中，政府获得土地出让金，并逐渐形成“土地财政”。政府在征收土地的过程中，矛盾时常发生，土地冲突变成严重的社会问题，在愈演愈烈的形势下也进入了政府议程，成为必须解决的政策问题。

二、政策发展

1978年，农村发生了土地基本经营制度的变革，开始实行家庭联产承包责任制，所有权归集体所有，承包经营权归农户所有，统一经营变成了分散经营。

1995年前后，第二轮承包开始，基本沿用第一次农村土地改革的做法，除了某些地方因地制宜做了一些细节改动[1]。2003年3月1日，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称“《土地承包法》”）施行，农村土地经营制度发生了一些变化。该法规定了承包土地的期限为30年，承包期间，发包方将不会重新发包给承包方;另外规定，在承包期内，发包方不得收回土地重新发包，如果农户全家成员已经迁移小城镇落户，那么承包方有权自主决定是否将土地承包经营权交还给发包方，或者将承包经营权流转。2008年，《中共中央关于推进农村

改革发展若干重大问题的决定》逐步将加强土地承包经营权流转管理和服务作为完善和健全农村土地经营制度和管理制度的重要内容。

从1982年到2012年之间，政策思路是从允许小规模土地流转到允许大规模土地流转，从制度不规范到制度规范转变，还明确规定了流转双方的权利和义务。

本文主要分析2013年之后的土地政策，因为从2013年开始，我国的土地政策又迎来了一次变革。

三、政策目标

长期以来，土地冲突在群众的认知里一直都属于社会问题，对政府来说则是政策问题。为解决土地冲突，党和政府不断作出努力。2013年7月，习近平在湖北武汉农村综合产权交易所调研时指出，“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”[2]。

此后，《2013年中央农村工作会议公报》印发，不断有人提出“三权分置”的制度，即将原来的承包经营权和所有权，分置为承包权、经营权、所有权。

2016年，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》印发，在政策层面对“三权分置”作了较为系统的表述。2018年12月，全国人大常委会表决通过了关于修改《土地承包法》的决定。新的《土地承包法》，在法律上实现了“三权分置”的设想。

从提出研究农村土地的“三权分置”，再到2014年、2017年分别出台政策，以及2018年作出法律修改，土地政策目标都是很明确的。总而言之，就是实现“三权分置”，保证所有权归集体所有，土地承包经营权归农户所有，土地经营权归经营者所有;促进经营权流转，发展农业规模化经营、产业化经营，增加群众的土地收入，保护好经营权流转中双方的权益。

四、政策执行

在土地政策的执行过程，党和国家采取的手段分为法律、行政和技术手段。

（一）法律手段

在运用法律手段方面，最显著的标志就是2018年新颁布的《土地承包法》，该法律确立“三权分置”的原则，规定了各方在土地中拥有的权利，也明确了土地流转之后，流转双方对经营权拥有的各项权利。法律手段可以保证政策的权威性、稳定性，而且法律手段对各方的约束性都很强，给政策主体和政策客体的合法权益都带来了法律上的保障。

（二）行政手段

一直以来，行政手段都是政策执行的重要方式，具有很强的权威性、强制性，发挥作用快，具体方法是规章制度、强制命令、组织纪律等。在执行土地政策的具体过程中，行政机关经常因公共利益需要，以行政命令的手段征收群众土地，拆掉群众房屋，由于土地而产生的冲突，行政机关也会作出调解，对侵害群众土地權益的行为也会责令整改。这些都是行政手段在土地政策执行过程中的重要体现。

（三）技术手段

2013年展开的土地确权工作，具体就是要重新丈量土地面积，并确认土地的归属，通过土地确权，原来四至不清、边界混乱的问题就会得到解决。土地确权为土地经营权流转奠定了基础，也更好地保护了群众的利益。土地确权工作的完成，需要借助技术手段，如无人机航拍、精密仪器测量、制度软件等技术。这些技术手段，为党和国家有效将土地政策推动下去、为实现政策目标提供了保障。

五、政策评估

从2013年提出要搞“三权分置”开始，一些地方就不断地实验，推行该项政策。到2018年实现法律上的“三权分置”，再到2019年底，已经走过7个年头。那么，该项政策究竟有哪些成效或者不足，这就需要我们对该项政策进行评估。

（一）新法有利于确保农地农用

改革开放的几十年，经济得到了快速发展，土地征收和开发规模不断扩大，人民群众也在土地转让当中确保了自身权益。但是，不可忽视的现象也出现了，一些工商企业以租赁、购买等方式取得土地之后，违反合同，擅自将到手的土地改变用途，使一些本来用于农业种植的土地被工商企业用作建设工厂、楼盘等，这样的做法破坏了耕地，使耕地面积减少了。面对这种情况，2018年，全国人大常委会在《土地承包法》第45条第1款概括地规定，“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度”。这一规则的主要目的是，防止土地过度集中和确保农地农用[3]。新的法律必将要求各级政府更加严肃对待土地被某些企业擅自改变用途的问题，更好地保护了耕地面积。

（二）有利于建立城乡统一的用地市场

2018年修订的《土地承包法》，在法律上实现了“三权分置”的设想。农户承包土地以后，不仅可以在本集体经济组织内部转让承包地，还可以向外部的受让人流转承包地，而且流转以后，还能使受让人获得权利保障，这有利于促进适度规模经营，进一步发挥农村土地资源的效用，也有利于增加农民的财产收入，使承包户不失去权利保障。对于土地市场来说，这样的规定可以让土地流转的范围进一步扩大，减少了通过政府行政权力征收土地的环节，让农民同土