农村土地流转方面的政策分析

农村土地流转政策分析

目前我国农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

在农村土地流转方面，近几年来我国政策相对有一些放开，但是对于宅基地、耕地的保护政策依然严格。

下面主要通过对宅基地、土地承包经营权、农村道路等公用设施建设以及非集体用地几个方面进行分析和说明：

一、对宅基地的利用

1、宅基地/宅基地上的民宅可否转让？——无法通过转让/买卖方式取得

目前我国有关规定（现阶段国家关于宅基地的政策）严厉禁止城镇居民到农村购买宅基地及农民住宅，体现在1999年以来国务院及其

办公厅的多次发文。比如1）国土资源部《关于加强农村宅基地管理的

意见》中（十三）条规定：“严格日常监管制度。各地要进一步健全和

完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时

发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地

的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村

购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”；2）国务院办公厅关于加

强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定：“农民的住

宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，

有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

2、宅基地/宅基地上的民宅可否出租？——可以出租

《土地管理法》、《物权法》、《合同法》上均没有对宅基地上房屋租赁的禁止规定，因此我司可以通过和农民签订租赁合同租赁其宅

基地上的房屋。但需要注意房屋的合法性，避免租赁在自留地、耕地上

违法建造的房屋。注意订立的租赁合同需要符合《合同法》第十三章租

赁合同以及《土地管理法》等法律法规的规定，按照约定的用途，妥善

保管租赁物，对房屋的主体结构不能变动等，不得私自在集体土地上建

造房屋建筑物，改变土地用途等。

3、可否在宅基地上建造民宿、精品酒店或其他改造方式的用途？

1）《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。

2）《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土

地建造住宅及其附属设施。”

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴

办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所

有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用

农民集体所有的土地的除外。”

《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商

品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取

招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”

综上，可以认为，在宅基地上可否建造民宿、精品酒店或其他改造方式的用途取决于以下因素：

1）是否符合乡（镇）土地利用总体规划？我们倾向性地认为，民宿应是符合当地规划的，但精品酒店则未必，其他的改造方式目前未见

特别具体的规定，需要具体权衡。

2）建造用途是否改变了土地性质？我们倾向性地认为，民宿或未改变土地为宅基地的性质，但精品酒店则可能实质性将土地的性质由宅

基地变更为经营性用地。

综上，关于宅基地和宅基地上民宅的规定，全国性的法律法规已经明确，因此各省市没有例外一律执行。

二、土地承包经营权

1、耕地、山地等土地可否转租？——可以租赁或转包

《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”

《中华人民共和国农村土地承包经营法》第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

综上，可以认为，农村土地根据是否已发包给农民个人，而分为已发包给农民个人的土地和尚未发包的集体所有的土地；农民集体所有耕地、山地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营、承租。

我司无法通过受让的方式取得土地承包经营权，但可以通过租赁或者转包村民拥有承包经营权的土地的方式开展对这些土地的利用。

如我司通过租赁的或转包的方式利用土地，须及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。同时租赁、转包需要订立书面合同，至少一式四份。另，租赁、转包村民拥有承包经营权的土地不得改变农业用地的性质,。那么是否可以改造成各种休闲农业模式呢?

2、可否改造成果园、生态农园等休闲农业的方式？

1）对于基本农田，国家的保护力度较高

《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”

根据《基本农田保护条例》第十条，下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：

（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田。

《中华人民共和国土地管理法》第三十一条国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

我们认为，基本农田不得用于种植果树，但或可改造成生态农园；而非基本农田的耕地可改造成果园、生态农园；荒山、荒坡等非耕地上可以发展林果业。

3、江浙、福建、广东的地方性法规

1）江浙涉及的地方性法规

浙江省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法

第二十一条通过家庭承包方式取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让方式流转，也可以采取入股等其他方式流转。

土地承包经营权流转，不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。

第二十三条土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人应当依法签订书面合同。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

土地承包经营权流转的期限不得超过承包期的剩余期限。

第二十六条通过互换、转让方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合法律、法规和国家政策规定的方式再流转。

将以转包、出租方式流转的土地实行再流转的，应当取得原承包方的书面同意。

土地承包经营权再流转，按照土地承包经营权流转的有关规定执行。

第二十七条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证等证书的，其土地承包经营权可以在承包期内，依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

第三十三条有下列情形之一的，应当变更土地承包合同和土地承包经营权证：