美国广播电视体制的反思

从上图可以看出： 颁发许可证是 FCC 最基本、 最关键的 职能， 也是其所有规制措施中最有效的措施 ； 结构规制与内 “许可证 ” 容规制都只有与 相结合， 才具有刚性、 具备实际的 “具备资格 ” 执行效力。结构规制的基本原则是确保真正 的 申请者拥有广播百度文库视频谱资源 ， 保证市场结构的多元化与竞 争性， 鼓励少数民族、 弱势群体参与广播事业 ， 防止有限的公 使之尽可能为公众提供普遍服务 。 内 共资源被滥用与垄断， 容规制的目的也在于确保广播机构的行为符合“公共利益 ” 标准。其一是为公正， 其二是为确保信息品质 ： 如“公正理 ” ， “机会均等原则” ， 论 反对淫秽、 猥亵、 暴力内容， 确保儿童 FCC 将内容规 电视的健康性等。为确保内容规制的有效性 ， 制的一系列原则与执照管理相结合 ， 确保了其政策执行的效 力。例如， 如果一家广播电台或电视台未能充分规制其播放 的节目， 它的执照不可能被续展 ； 播出欺骗广告的广播电台 /
Trust Mode） ， 即规定广播电视频谱资源为公共资源 ， 政府委 托广播机构 （ Broadcasters ） 以公共利益 （ Public Interest ） 为准 绳代理使用无线电频道资源 。 广播电视运营者是公共受托 人（ Public Trustees） ， 政府对广播机构实行直接的内容规制和
⑩《1996 年电信法》 ” 所遵循的正是这一思想 。 从字面上 度。
二、 百年之惑：公共利益与商业利益之辩
如上所述， 美国广播电视体制公众委托模式所引发争议 的焦点， 在于商业利益与公共利益之间的博弈与平衡 。 所谓 商业利益， 是指企业利用有限的资源 （ 如资本、 劳动等 ） 进行 实现产出和利润的最大化 。 它可以通过两种方式进行 投入， 衡量： 一是既定收益下的成本最小化 ， 二是既定成本下的收 益最大化。它所看中的指标有两个 ： 一个是成本， 一个是收 益。商业利益可以通过市场的自发调节来实现 ； 而公共利益 的基本原则正好与之相悖 ： 为了大多数人的长远利益 ， 它可 以完全不考虑短期和局部的经济成本或收益而作出违背商 业原则的举措。 由于市场的自发性， 完全的、 以商业利益为导向的市场 调节不可能完全确保公共利益 ， 它必须借助于政府的有效规 FCC 依 据 制才能实 现。 基 于 此， 在 20 世 纪 80 年 代 之 前， 《1934 年通讯法》 对美国广播电视进行了较为严格的结构规 制与内容规制， 促进广播电视的普遍服务 、 多元化与竞争性， 维护其信息品质， 从而比较有效地捍卫了公共利益 。 但是， 在主张完全自由市场经济者看来 ， 这两个目标和 理念不同的事物（ 公共利益和商业利益 ） 是可以通过一定的 传导机制来实现统一的 ， 这一机制就是自由的市场竞争 。 这 。《1996 年 样的观点古已有之， 到了现在依然占据主导地位 电信法》 遵循的就是这一基本逻辑 。该法案放松对广播电视 规制的主要目的， 在于通过放松规制， 促进竞争， 以更低的价 格为更多的人提供更高品质的服务 ， 同时鼓励新兴通讯技术
1768 ） 则明确指出 ， “竞争” “政治家的智慧 ” am Smith， 而非 是 斯密的观点在当时 实现上述转换的手段。论辩的结果的是， 占据了主流， 并在历经了凯恩斯的宏观经济学兴盛阶段的低 迷之后， 于 20 世纪七八十年代重新掀起高潮 ， 统领了整个资 本主义世界的政治经济思潮 。 这也正是 FCC 放松对广播电 ， “新自由主义 ” 视规制的背景之一。20 世纪 80 年代 成为美 国以及世界主要资本主义国家的国家管制思想 。 政府鼓励 自由化、 私有化与全球化。 安东尼 · 史密斯 （ Anthony Smith， 1989 ） 甚至直接指出， 在新的条件下， 公共利益应当重新界 ： “新的公共利益是一种经济利益 ， 定 我们都能从一种竞争 的、 更新的竞争中获益。 并且， 我们从政府介入来解放市场 中获益的程度要高于从社会继续实行福利主义中获利的程
， 《1927 年广播 及新媒体的冲击都只是传媒业危机的外因 ， 公共服务职能的削弱才是根源 。对美国广播电视业而言 “公众委托模式” 法》 所奠定的广播频谱资源公有 、 委托私人运营的 就埋下了危机的根源。在该模式下， 公共利益与 商业利益之间的博弈始终伴随着整个美国广播电视业 ， 因而适度、 有效的政府规制就成为公共利益的生命线 。 一 旦规制放松， 公共利益不可避免为商业利益所侵蚀 ， 这正是美国广播电视体制的困境之所在 。 从本质上讲， 问题的 根源在于广播电视频谱资源的所有权 （ 公共所有） 与使用权（ 私人运营 ） 的分离。 从公共利益与制度变迁的视角对 美国广播电视的困境进行反思 ， 并重点探讨其可能给中国传媒体制改革带来的借鉴 ， 是具有启示意义的。 关键词：美国广播电视体制； 公众委托模式； 公共利益； 商业利益； 政府规制 中图分类号：G206 文献标识码：A 文章编号：1003 —0751 （ 2011 ） 05 —0247 —06 府规制对产业、 社会与民主政治的影响 。 第三， 美国广播电 视所面临的问题， 与中国媒体所面临问题具有一定的相似 性； 由于社会制度的差异， 中国不可能直接挪用美国的体制 但是二者之间还是存在一些相通之处 ： 中国当 与规制模式， 前进行的传媒改革， 虽然坚持媒体的国有性质不变 ， 但运作 产业化、 市场化的倾向日趋明显 。 市场化后会带来什么样的 如何处理商业利益与公众利益的 影响？ 在市场化的过程中， 关系？ 相关政策的理念和价值取向如何得以贯彻实施 ， 如何 形成制度保障？ 这一系列问题， 或许都可以从美国广播电视 体制的沿革与规制方式的变革中得到一定启示 。
图1
美国广播电视政府规制的基本框架 。 此后的八十余年， 美国广播电视业一直在公众委托模式 20 世 纪 80 年 代 初 尤 其 下运营， 从 未 改 变。 有 学 者 认 为， 《1996 年电信法》 （ Telecommunications Act of 1996 ） 之后， FCC 大幅度放松了对广播电视的结构规制 ， 鼓励自由竞争， 大规 ， “商 模兼并垄断频频发生， 市场模式成为实践中的主流模式 “公共利益至上 ” ， 取代了 公众委托模式名存实 业利益优先” 亡。但从本质上讲， 广播电视频谱资源依然是公共资源 ， 并 未为私人所有， 私人依然要获得 FCC 的许可证才能运营广播 电视， 依然是在公众托管模式下运行 。 只不过是， 在实际的 运行中， 因为规制行为的放松， 改变了其内在的运行机理 ， 商 业利益取代公共利益占据了上风 。 ， “公众委托模式” 可以说 是美国广播公共服务原则的基 本制度框架。在该模式下， 政府规制的目的， 在于确保广播 “公共利益、 电视运营符合 便利、 必需” 的原则， 确保公共利益 至上。尽管在实际的运营和规制过程中 ， 出现了公共利益为
⑥ 电视台也会被拒绝续展执照 。
248
— —基于公共利益与体制变迁的视角 美国广播电视体制的反思与中国启示 — 商业利益侵蚀的状况， 在《1996 年电信法 》 之后这一倾向更 但我们不能就此否定该体制确立的初衷及其政府规 为明显， 制的合理性。 《1934 年通讯法》 “公众委托模式” 与 的可取之处在于两 个方面： 第一， 它把公共的频谱资源委托给商业机构运营 ， 保 不被国家直接控制， 这在一定程 证了广播业不由政府运作 ， 度上确保了其独立性与民主性 ； 第二， 它确立了公共利益至 上的基本原则， 并由 FCC 制定了一系列的规制措施来保障 “公共利益” 的落实， 从一定程度上确保了商业运营的广播电 视机构服务于公共利益 。 但是， 问题的根源也正在于此 。正是由于私人运营所追 “商业利益” “公共利益 ” 求的 与公共资源所要求的 这对互相 矛盾的利益关系共存于一体 ， 使我们对美国广播电视体制进 行研究显得越发重要。从一定意义上讲， 美国广播电视体制 “公共利益 ” “商业利 所受到的一切褒扬与苛责 ， 也均来自 与 益” 这两个不同利益诉求共存于一体的互动与博弈 。 微观实体经济利益的实现 ， 可以促进公共利益的最终达成 。 这类观点可以上溯到更早几代人的神学思想 。 约翰 · ： “劳动者要想挣钱， 克吕索斯托就教导过 就必须生产点满足
② 美国广播电视采取的是公众委托模式 （ Public 大的约束力。
” 、 “公益 ” 、 “必需” （ Public Interest， Convinience and Neces利 ity） 。 《1934 年通讯法》 几乎完全照搬了这一思想 。 这一法规 更重要的贡献， 在于授权联邦通讯委员会 （ Federal Communications Commission， 简称 FCC ） 在颁发许可证的刚性标准之 下， 对广播电视进行结构规制与内容规制 ， 以确保广播电视 “公共利益、 在 便利、 必需” 的原则下运行。 政府通过 FCC 对 在于频谱资源的公共性与稀缺 广播电视业进行规制的理由 ， 性， 因而其落脚点也应当在于保障这一稀缺公共资源的合理 运用， 保障公共利益不受商业利益的侵蚀 。 因此， 保障公共 利益至上， 是 FCC 的重要使命， 也是 FCC 存在的最重要的理 由之一。 可以说， 许可证的颁发、 结构规制和内容规制三位一体 ， 打造了美国广播电视政府规制的基本框架 （ 见图 1 ） ：
① 这一 国家进步， 并代表了世界广播电视发展演变的方向 。
“提供公正、 者出于公众的需要 ” 的前提下 有效、 机会均等的
⑤ 该 原 则 后 来 被 简 化 为“便 的 电 台 才 能 获 得 执 照。 服务”
美国虽然是商业电视主导 ， 但 观点未免有失偏颇。 事实上， 商业集团并不能完全支配广播电视 ， 政府和社会对之有相当
③ 间接的结构规制（ Regulation） 。
《1927 年广播法》 （ The Radio Act of 这一基本思想存在于 1927 ） 中。针对 20 世纪年代中期广播公司“遍布美国各地，
④ 泛滥成灾， 几乎不考虑公众的需求及其引发的大量冲突 ”
， 《1927 年广播法 》 的状况 确立了广播电视规制的两大基本 原则， 也勾勒了整个美国广播电视体制的基本框架 。 它规 定： 1 ） 无线电波属于全体美国人民所有 ， 它们不是使用这些 “有利于公众、 频率的电台的私产； 2 ） 只有在 方便于公众、 或
体制是特定社会制度下社会组织对资源进行配置 、 管理 的制度安排和结构方式 。在大众传播领域， 传播体制不仅影 响到传媒产业自身的结构与格局 ， 而且会潜在地影响到观念 影响到整个社会的民主政治进程 。 自 的生产与文化的传播， 20 世纪初广播业诞生以来 ， 各国就开始重视传媒的体制建设 与政府规制体系构建。早在广播业的萌芽阶段 ， 美国就颁布 《1912 年无线电法》 （ Radio Act of 1912 ） ， 以规制新生的无 了 线电技术在实践中出现的种种问题 ， 这也正是美国广播电视 政府规制的雏形。回顾美国广播电视政府规制的百年历程 ， 似乎具有特殊的意义。 本文选择美国广播电视体制进行观照与研究 ， 出于以下 几方面的考虑： 第一， 作为世界电视三大体系之一 ， 以美国为 代表的商业电视体系成为许多国家参照的模式 ， 具有相当的 典型性。第二， 美国是世界上最早应用无线电技术建立广播 电视体系的国家之一， 其体制的建立具有内生性与稳定性 ， 与其它在体制方面采取跟进策略的国家相比 ， 能提供完整的 关于体制变迁的模型与案例 ， 从中能更清晰地透视体制 、 政 收稿日期： 2011 —06 —17
* 基金项目： 国家教育部 2009 年度人文社会科学基金项目《商业化运作背景下中国媒体的公共性研究 — — —基于传媒体制变 （ 09YJC860010 ） 的阶段性成果。 迁的视角》 作者简介： 张春华， 女， 南京财经大学新闻学院讲师 ， 传播学博士（ 南京 210046 ） 。
247
中州学刊 2011 年第 5 期
一、 公共利益至上：美国广播电视体制 “公众委托模式” 的核心
20 世纪 50 年代， 在西方传播学界， 尤其是美国， 存在一 种相当流行的对大众传媒体制两极划分的看法 。 其中， 以美 国商业传播体制为自由民主一极 ， 而以英国为代表的公共传 播体制为政府集权一极 。 美国鼓吹商业广播电视才有利于
2011 年 9 月 第 5 期（ 总第 185 期）
中州学刊 Academic Journal of Zhongzhou
Sep． ， 2011 No． 5
【 新闻与传播·图书与情报】
美国广播电视体制的反思与中国启示
— — —基于公共利益与体制变迁的视角 张春华
*
摘
要： 2008 年金融风暴以来， 美国传媒业遭受重创， 广播电视亦未能幸免。 其原因何在？ 笔者认为， 金融危机以
⑧ 显然， ” 别人欲望的东西。 他将私人利益转化为公共利益的
机制寄托在了市场上。 这一思想自其诞生之日就存在反对 1723 ） 认为： 者。如贝纳德 · 孟德维尔 （ Bernard Mandeville， “熟练的政治家的机敏的管理 ” ， “对于将私人劣行转变为公
⑨ 。 与之针锋相对 ， 共利益是必不可少的 ” 亚当 · 斯密 （ Ad-