美国广播电视体制的反思与中国启示

美国广播电视体制的反思与中国启示

摘要：2008年金融风暴以来，美国传媒业遭受重创，广播电视亦未能幸免。其原因何在？笔者认为，金融危机以及新媒体的冲击都只是传媒业危机的外因，公共服务职能的削弱才是根源。对美国广播电视业而言，《1927年广播法》所奠定的广播频谱资源公有、委托私人运营的“公众委托模式”就埋下了危机的根源。在该模式下，公共利益与商业利益之间的博弈始终伴随着整个美国广播电视业，因而适度、有效的政府规制就成为公共利益的生命线。一旦规制放松，公共利益不可避免为商业利益所侵蚀，这正是美国广播电视体制的困境之所在。从本质上讲，问题的根源在于广播电视频谱资源的所有权（公共所有）与使用权（私人运营）的分离。从公共利益与制度变迁的视角对美国广播电视的困境进行反思，并重点探讨其可能给中国传媒体制改革带来的借鉴，是具有启示意义的。

关键词：美国广播电视体制；公众委托模式；公共利益；商业利益；政府规制

体制是特定社会制度下社会组织对资源进行配置、管理的制度安排和结构方式。在大众传播领域，传播体制不仅影响到传媒产业自身的结构与格局，而且会潜在地影响到观念的生产与文化的传播，影响到整个社会的民主政治进程。自20世纪初广播业诞生以来，各国就开始重视传媒的体制建设与政府规制体系构建。早在广播业的萌芽阶段，美国就颁布了《1912年无线电法》（Radio Act of 1912），以规制新生的无线电技术在实践中出现的种种问题，这也正是美国广播电视政府规制的雏形。回顾美国广播电视政府规制的百年历程，似乎具有特殊的意义。

本文选择美国广播电视体制进行观照与研究，出于以下几方面的考虑：第一，作为世界电视三大体系之一，以美国为代表的商业电视体系成为许多国家参照的模式，具有相当的典型性。第二，美国是世界上最早应用无线电技术建立广播电视体系的国家之一，其体制的建立具有内生性与稳定性，与其它在体制方面采取跟进策略的国家相比，能提供完整的关于体制变迁的模型与案例，从中能更清晰地透视体制、政府规制对产业、社会与民主政治的影响。第三，美国广播电视所面临的问题，与中国媒体所面临问题具有一定的相似性；由于社会制度的差异，中国不可能直接挪用美国的体制与规制模式，但是二者之间还是存在一些相通之处：中国当前进行的传媒改革，虽然坚持媒体的国有性质不变，但运作产业化、市场化的倾向日趋明显。市场化后会带来什么样的影响？在市场化的过程中，如何处理商业利益与公众利益的关系？相关政策的理念和价值取向如何得以贯彻实施，如何形成制度保障？这一系列问题，或许都可以从美国广播电视体制的沿革与规制方式的变革中得到一定启示。

一、公共利益至上：美国广播电视体制

“公众委托模式”的核心

20世纪50年代，在西方传播学界，尤其是美国，存在一种相当流行的对大众传媒体制两极划分的看法。其中，以美国商业传播体制为自由民主一极，而以英国为代表的公共传播体制为政府集权一极。美国鼓吹商业广播电视才有利于国家进步，并代表了世界广播电视发展演变的方向。①这一观点未免有失偏颇。事实上，美国虽然是商业电视主导，但商业集团并不能完全支配广播电视，政府和社会对之有相当大的约束力。②美国广播电视采取的是公众委托模式（Public Trust Mode），即规定广播电视频谱资源为公共资源，政府委托广播机构（Broadcasters）以公共利益（Public Interest）为准绳代理使用无线电频道资源。广播电视运营者是公共受托人（Public Trustees），政府对广播机构实行直接的内容规制和间接的结构规制（Regulation）。③

这一基本思想存在于《1927年广播法》（The Radio Act of 1927）中。针对20世纪年代中期广播公司“遍布美国各地，泛滥成灾，几乎不考虑公众的需求及其引发的大量冲突”④的状况，《1927年广播法》确立了广播电视规制的两大基本原则，也勾勒了整个美国广播电视体制的基本框架。它规定：1）无线电波属于全体美国人民所有，它们不是使用这些频率的电台的私产；2）只有在“有利于公众、方便于公众、或者出于公众的需要”的前提下“提供公正、有效、机会均等的服务”的电台才能获得执照。⑤该原则后来被简化为“便利”、“公益”、“必需”（Public Interest,Convinience and Necesity）。

《1934年通讯法》几乎完全照搬了这一思想。这一法规更重要的贡献，在于授权联邦通讯委员会（Federal Communications Commission，简称FCC）在颁发许可证的刚性标准之下，对广播电视进行结构规制与内容规制，以确保广播电视在“公共利益、便利、必需”的原则下运行。政府通过FCC对广播电视业进行规制的理由，在于频谱资源的公共性与稀缺性，因而其落脚点也应当在于保障这一稀缺公共资源的合理运用，保障公共利益不受商业利益的侵蚀。因此，保障公共利益至上，是FCC的重要使命，也是FCC存在的最重要的理由之一。

可以说，许可证的颁发、结构规制和内容规制三位一体，打造了美国广播电视政府规制的基本框架（见图1）：

图1 美国广播电视政府规制的基本框架。

从上图可以看出：颁发许可证是FCC最基本、最关键的职能，也是其所有规制措施中最有效的措施；结构规制与内容规制都只有与“许可证”相结合，才具有刚性、具备实际的执行效力。结构规制的基本原则是确保真正“具备资格”的申请者拥有广播电视频谱资源，保证市场结构的多元化与竞争性，鼓励少数民族、弱势群体参与广播事业，防止有限的公共资源被滥用与垄断，使之尽可能为公众提供普遍服务。内容规制的目的也在于确保广播机构的行为符合“公共利益”标

准。其一是为公正，其二是为确保信息品质：如“公正理论”，“机会均等原则”，反对淫秽、猥亵、暴力内容，确保儿童电视的健康性等。为确保内容规制的有效性，FCC将内容规制的一系列原则与执照管理相结合，确保了其政策执行的效力。例如，如果一家广播电台或电视台未能充分规制其播放的节目，它的执照不可能被续展；播出欺骗广告的广播电台/电视台也会被拒绝续展执照。⑥

此后的八十余年，美国广播电视业一直在公众委托模式下运营，从未改变。有学者认为，20世纪80年代初尤其《1996年电信法》（Telecommunications Act of 1996）之后，FCC大幅度放松了对广播电视的结构规制，鼓励自由竞争，大规模兼并垄断频频发生，市场模式成为实践中的主流模式，“商业利益优先”取代了“公共利益至上”，公众委托模式名存实亡。但从本质上讲，广播电视频谱资源依然是公共资源，并未为私人所有，私人依然要获得FCC的许可证才能运营广播电视，依然是在公众托管模式下运行。只不过是，在实际的运行中，因为规制行为的放松，改变了其内在的运行机理，商业利益取代公共利益占据了上风。

可以说，“公众委托模式”是美国广播公共服务原则的基本制度框架。在该模式下，政府规制的目的，在于确保广播电视运营符合“公共利益、便利、必需”的原则，确保公共利益至上。尽管在实际的运营和规制过程中，出现了公共利益为商业利益侵蚀的状况，在《1996年电信法》之后这一倾向更为明显，但我们不能就此否定该体制确立的初衷及其政府规制的合理性。