消防执法工作中存在的主要问题分析

（四）执法监督成效显著
各地 深入 推动 执法 质量 考评 结果 运用
江苏、广东总队将执法质量考评结果纳 入支队级党委班子考核、绩效考核和防 火监督岗位干部任职条件
重庆总队对执法问题较多的单位领导和 法制员开展执法质量集体约谈活动。
（四）执法监督成效显著
近两年来，因执法质量考评优异有298人次 记功、1172人次获嘉奖，因执法考评不达标有 161人诫勉谈话2人免职，全国消防执法过错追 究立案554起，追究执法过错责任1841人次。
5个省会 城市
5个具有立法 权的较大城市
2个经济特区
云南、山东、江苏、甘肃等地制修订33部消防政府规章，这 些法规、规章的制修订对推动消防工作的发展发挥积极作用。
（二）法制部门能力增强
2012年以来，各地深入 贯彻落实《公安机关消防 机构法制部门和法制员队 伍建设规范》和《关于进 一步加强公安法制队伍履 职能力建设的意见》，充 分发挥法制队伍的辅助决 策能力和执法管理能力。
（四）火灾事故调查方面
6、证据之间形不成完整的证据链； 7、现场图和现场照片制作不符合规定； 8、火灾伤亡未按照规定进行鉴定、检验。
（五）执法程序方面
1、重实体、轻程序。
没有依法将行政许可的事项、依据、条件、程序、期限以及
受 需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等公示。 理 不一次告知申请人需要补正的全部内容等。 不 规 受理或者不予受理行政许可申请，不出具加盖专用印章和注 范 明日期的书面凭证。
（六）证据收集方面
1、事实不清、证据缺乏。
有的案件责任主体查证不清，有漏处和错处的现 象；有的没有根据询问人的身份和对违法行为应承担的 责任有针对性的开展询问；对消防行政处罚相对人按照 单位量罚，但没有取证。
2、证据收集不全面。
违法主体和违法事实查证不充分、证据不足，存 在漏查漏处现象。缺乏对各种证据材料的综合分析判 断。证据之间相互矛盾。
受理后不及时wk.baidu.com入办理流转程序；没有从窗口受理。
（五）执法程序方面
2、不符合法定时限。
如行政许可超过法定时限，制作和送达法律文书超过 法定时限，责令限期改正的复查超时限，不按照法定时限 作出是否受理决定等等。
3、不依法告知或者说明。
告知或说明的时间、内容、对象不符合规定。
4、执法不到位或程序中断。
特别是三停处罚未履行的未依法强制执行。该备案未 备案的，处罚后不了了之。
青海总队推行大队重大案件报支队法核制度。
（三）执法制度日益完善
2012年以来，部消防局先后制修订了《消防执法案卷 评查规则》、《公安消防执法档案管理规定》、《公安消 防行政执法证据规则》、《消防受理窗口工作规范》、 《消防技术服务机构专家评审工作规则》、《消防文员协 助开展消防监督工作规定》等一系列执法制度。
2012年以来，各级公安机关消防机构以执法 质量考评为抓手，坚持日常考评与定期考评相 结合、案卷评查与实地核查相结合、纸质检查 与网上核查相结合、内部考核与外部评价相结 合，不断强化内部执法监督。
两年来，全国共组织定期执法质量考评6 千余次，考评单位7千余个（次），检查 执法案卷45万余件（次），核查社会单 位14万余个（次），下发执法监督意见1 万余份
重对违法嫌疑人不利事实的调查，轻对违法嫌疑 人有利事实的调查。
（六）证据收集方面
3、调查取证程序不规范。
如单人调查取证，另外补签名；没有区分证人和违 法嫌疑人进行传唤；先行登记保存证据等未依法履行相应 的审批手续等。
4、法律文书制作不规范。
违法嫌疑人陈述、证人证言、书证等证据材料要素填 写不全，笔录及更正处未逐一签名或捺指印，身份证明资 料、合同、鉴定报告等复印件未注明出处、无见证人签名 等。
、 规 范
贵州总队制定规范行政执法行为六条惩处措施，严格惩处执法 弄虚作假、执法网外流转、消防审批不严等问题。
执
法 河北总队以监督人员办理的瑕疵案件为载体，模拟火灾事故责
各 任倒查。
环
节 河南总队制定行政执法证据标准、程序标准、法律适用标准
、执法质量评审标准等四项执法标准规范执法。
（四）执法监督成效显著
5、执法档案管理方面
①不及时建档和不及时移交档案材料，档案资 料不全。
②档案台帐不健全。 ③缺乏专门的库室、设施；档案管理制度不健 全，缺乏专门的管理人员，入库登记、借阅档案等管 理制度不严格，存在丢失甚至涂改、毁损等现象。
（九）执法制度落实层面
1、执法例会制度不落实
总队每季 度至少召
开一次
支队和大队 每个月至少
（七）法律适用方面
4、执法不严。
应当处罚的不处罚；应当查封的不查封，不应当查封 的予以查封。
5、滥用裁量权。
不正确行使自由裁量权，行使行政处罚自由裁量权 应当考虑违法事实、情节轻重，故意还是过失，初犯还 是多次触犯，违法行为对社会的危害程度，有无从轻、 减轻或免除处罚的情形，处罚手段与处罚目的是否符合 比例原则，类似案件的处理情况等等因素。
（三）执法制度日益完善
（四）执法监督成效显著
（一）消防立法成果丰硕
2012年以来，公安部修订了《建设工程消 防监督管理规定》、《消防监督检查规定》、 《火灾事故调查规定》，制定了《消防产品监 督管理规定》及《社会消防技术服务管理规 定》。
（一）消防立法成果丰硕
全国各地在进一步细化和补充《消防法》的基础上，积极 创新消防工作理念和机制、制度，探索破解制约消防事业发 展的机制性、体制性难题，积极推动地方立法的发展。
（八）文书和档案管理方面
3、火灾事故调查文书
火灾事故认定书中火灾事故基本情况、起火原因认定填 写不全或者与卷宗中的证据不一致。
4、行政处罚文书
①认定违法事实与调查情况不吻合。 ②处罚依据和处罚的内容填写不准确。 ③被处罚人或单位基本情况要素填写不全。 ④案由表述不符合规定。
（八）文书和档案管理方面
（八）文书和档案管理方面
1、监督检查文书
①消防监督检查记录存在缺项、漏项、误填情况。 ②违法行为或火灾隐患表述不准确。 ③监督检查记录与责令改正通知书不对应。
2、建审验收备案文书
①意见书结论不明确。 ②意见书内容不完整。 ③作出“不同意”结论的意见书，提出的具体问题，
未逐条具体到条、款、项引用所依据的法律、技术标准。
（二）法制部门能力增强
江苏、辽宁总队要求专职法制人员必须具有法学专 业学历的不少于60%，各大队兼职法制人员必须经过 培训合格上岗；
湖南总队、西藏总队积极组织开展优秀消防法制 员视频授课、优秀消防法治论文学习研讨、法制员业 务技能竞赛等活动。
（二）法制部门能力增强
2012年以来，部 消防局通报表彰了 49个优秀消防法制 部门、57名优秀消 防法制员，85篇法 治论文获奖。
（二）法制部门能力增强
一是法制机构及人员配备到位 全国除青海、西藏、宁夏、海南总队机关因 编制限制未设置法制部门外，其余各总队均已设立 法制处。截至目前，全国已设有法制机构516个， 配备法制员4537人，其中专职法制员1119人。
（二）法制部门履职能力增强
二是法制员素质逐步提高
为充分发挥“质检员” 的作用，各地严格法制员 的选拔条件，贯彻落实部 局优秀消防法制部门、法 制员、法治论文评选活动， 多措并举提高法制员综合 素质。
召开一次
（九）执法制度落实层面
2、工作衔接不落实
执法人员岗位调整、任务调整、退出现役时，执 法前后承接环节特别是消防设计审核、备案到消防验 收、备案到监督检查环节，相关档案、资料、执法信 息等未同步移交。
3、业务学习不落实
监督员对被查单位验收情况不了解。很多监督员 去单位检查前不愿查阅竣工图纸，不能发现平面布局、 功能改变等问题。
（十）廉洁执法方面
1、指定产品、施工单位，乱摊派；
2、故意拖延，索贿受贿等等； 3、执法不作为。
三、原因及对策
存在执法问题的原因剖析
执法人员少
客
队伍不稳定
观
原
因
任务量大
社会干预多
存在执法问题的原因剖析
主观原因
没有 树立 正确 执法 理念
执法 人员 素质 不高
业务 学习 培训 不够 或实 效性 不强
执法 监督 未发 挥应 有作 用
指导意见和工作对策
（一）充分认清执法形势
近年来，多起火灾事故责任追究和技术调查的情况表 明，执法不严、不作为、乱作为等问题在一些执法单位不 同程度的存在，严重影响了消防部门的社会形象。
执法质量考评的情况也表明，很多执法行为经不起 倒查，几乎每本执法档案、每个执法环节，或多或少存在 不同程度的执法质量问题。
（七）法律适用方面
1、法律依据适用不准确。
将消防技术标准非强制性条文作为实施行政处罚的依 据；对违反消防法第十六条、第十七条规定的，都适用第 六十七条处罚；同一案件不同法律文书中处罚法律依据引 用前后不一致。
2、处罚对象适用不准确。
不依据《消防法》第六十条第一款第一项处罚个人； 对单位处罚，只适用第二款处罚有关责任人。
二、存在的主要问题
（一）执法主体方面
超越 职责 分工 权限 实施 执法 行为
一是应由支队许可的，大队作出了行 政许可
二是应由支队调查的火灾，由大队实 施了调查
（一）执法主体方面
2、未取得消防岗位资 格的人员或者消防文员实 施消防行政执法。
2009年《公安部关于在 城市公安机关试行文职人 员制度的意见》（公通字 [2009]44号）规定，文职 人员不能从事执法工作。
消防执法工作中存在的主要 问题分析
公安部消防局 王 瑛
二0一四年九月
一 法制工作回顾
二 存在的执法问题 三 原因及对策 四 今年法制工作 五 参考意见
一、法制工作回顾
近些年来，全国各级公安机关消防机构不断加 强消防法制工作和执法规范化建设，取得了明显成 效。
（一）消防立法成果丰硕
（二）法制部门能力增强
（二）行政许可方面
1、擅自增设行政许可条件。 2、已经通过消防行政许可的建筑、场所存 在明显不符合技术规范的问题。随意适用专家评 审程序，以加强消防安全管理替代或减少消防技 术措施，形成先天性火灾隐患。 3、对不合格的建筑、场所予以行政许可。 4、开业前许可中，对当事人提交的制度审 核流于形式。
（三）监督检查方面
（二）法制部门能力增强
三是法制审核工作逐步规范
各地按照《公安 机关消防机构法律审 核和集体议案工作规 范》的要求，认真履 行规范性文件和案件 法律审核，并结合本 地特点创新法律审核 制度。
河北总队实行大队法律审核、支队网上法律 复核的“集中法核”制度。
江苏、云南总队规定行政处罚案件大队、支 队分级审核，云南总队还实行行政强制和临时查 封案件支队集中审核。
（九）执法制度落实层面
4、监督检查制度不落实
①不制定、不落实监督抽查计划； ②列管消防安全重点单位避重就轻； ③判定和挂牌督办重大火灾不客观； ④监督抽查回避矛盾； ⑤许可后移交监督不落实。
5、执法监督制度不落实
①法律审核工作流于形式； ②执法质量考评不落实； ③执法过错责任追究制度不落实。
6、两案办理工作不落实
（五）执法程序方面
5、未按照规定审核、审批。
①行政处罚、行政强制、办理的“两案”未经法制机构 或法制人员法核；
②消防行政许可由部门负责人审批；消防设计审核、 消防验收未经技术复核；
③重大消防行政处罚、行政许可、确定重大火灾隐患 等未经集体讨论
④先决定并送达法律文书后补报审批
6、先收罚款后制作处罚决定书。
（七）法律适用方面
3、对个体工商户按照单位量罚。
按照民法规定，个体工商户本质属于公民性质。 《消防监督检查规定》第三十七条规定：“有固定生 产经营场所且具有一定规模的个体工商户，应当纳入消防 监督检查范围。” 因此，对较大规模的个体户应当纳入消防监督抽查范 围，处罚宜按个人予以量罚。 有地方立法依据的除外。
（三）执法制度日益完善
江苏总队梳理分析现行消防法规和规范性文件，全面收集执
各 法实践中存在的难点、热点、疑点问题，细化五类执法事项360个 地 执法环节的程序和要求。
不 断 细 化
湖南总队推行行政审批时限“倒逼”和超时责任倒查、行政审 批部门内部协调提效、行政审批办结事项回访、标准化审批作业 等工作机制。
1、目前在监督检查中突出问题是，“只查单位、 不查隐患”，“只找芝麻，不拣西瓜”，甚至对 “明患”视而不见。
2、执法真实性存疑。 3、检查不认真，检查记录与实际不符。
（四）火灾事故调查方面
1、未依法执行火灾管辖权限规定； 2、超范围适用简易程序； 3、询问笔录不能证明有关案件事实； 4、不注重调查火灾事故基本事实； 5、证明火灾原因等证据不充分；