镇管社区社区管理模式的一种新探索

镇管社区：社区管理模式的一种新探索——以

上海浦东S镇为例

杨发祥施丹

2012-9-29 17:00:33 来源：社会学视野网

摘要：镇管社区是对镇域内的城市化社区采用有别于农村社区管理的政策和手段，在行政管理架构、财政支持和服务手段等方面相互配套、协同推进的社区管理新机制。大都市郊区在快速城市化进程中的社区发展转型，是镇管社区管理模式创新的压力来源；镇域社区特质是镇管社区管理模式创新的结构性前提；而顶层设计理念指引下的基层社会管理创新，则催生了镇管社区管理模式的体制机制。

关键词：镇管社区；社区管理模式；社区建设；基层社会管理；创新

基金项目：上海市教委科研创新重点项目（09ZS63）；国家社科基金项目（07CSH007）；上海市重点学科：社会学建设项目（B501）。感谢上海浦东S 镇社区管理中心徐蓓主任的大力支持。

作者简介：杨发祥（1972—），男，华东理工大学社会与公共管理学院副院长，社会学系教授，博士生导师；施丹（1987—），女，浙江杭州人，华东理工大学管理学硕士，现为中国建设银行上海市松江支行职员。

所谓“镇管社区”，学术界尚无明确的定义。随着快速城市化的推进，上海浦东新区S镇根据已有的理论研究和相关社区管理职能部门的指导意见，借鉴川沙等兄弟镇的实践经验，结合自身实际，把“镇管社区”界定为：在镇的现有行政架构下，对镇域内的城市化社区，采用与管理农村社区有差别的政策与行政手

段，实施符合城市化管理与服务实际的行政管理方式，在行政管理架构、财政支持、服务手段等方面形成相互配套、协同推进的社区管理新机制。镇管社区管理模式的创新，是为适应社区发展转型，面对镇域社区特质等结构性前提，在社区管理体制机制方面开展的基层社会管理创新。

一、社区发展转型：镇管社区管理模式创新的压力来源

1.快速城市化：镇管社区管理模式创新的外生力量。长期以来，S镇的社区管理以农村管理模式为主。但随着城市化的快速推进，社区管理范围和管理幅度急剧增大。同时，城郊地区经济社会发展中的新问题应运而生。新社会组织、新经济组织、个体经营者、社会流动人口日益增多，个人利益多元化、社会矛盾复杂化日益突出，社会控制和社会整合的任务非常繁重。面对镇域内大量城市化社区的生成和居民群体结构的复杂多元，既有的管理手段和方式已越来越不适应社区发展的新形势。如果沿用传统的镇直管村委或居委的形式，S镇就面临一个镇管理55个居民区的责任，势必影响镇党委和政府工作的有效开展。为了实现社区管理的精细化和社区服务的有效性，亟需在管理模式上进行新的探索和创新。由于镇管村的行政体制不可能在短时间内转成街道管理居委的形式，只能根据城乡社区的不同特质与不同任务，对行政村与社区采用不同的套路，对行政村以条为主，对居民社区以块为主。这种管理是农村向城市过渡时期的阶段性管理形式。从2006年3月开始，世博动迁基地——世博家园动迁居民入住S镇。镇党委、政府根据城市化社区成倍增长的实际，紧紧围绕“两化一覆盖”（社区管理网格化、社区建设实体化、社区党建全覆盖）、“三治”（自治、共治、公治）、“四性”（延续性、示范性、国际性、竞争性）的工作要求，大力推进社区管理体制改革。从2007年11月开始，率先在世博家园社区实行以管理服务体制创新为统揽的镇管社区管理模式的新探索，并相继将这种社区管理模式覆盖到永泰、杨思、

三林社区。

2.民生需求多元：镇管社区管理模式创新的内生力量。S镇社区发展基础较为薄弱，推进以民生为重点的社区建设任务繁重。社区管理的政务、居务、社区服务、党务等四大块内容，需要找到不同的落实主体。在公共服务需求总量巨大，需求日益多样化、复杂化的新形势下，要践行公共服务均等共享的价值理念，必然要求实施多元竞合的制度安排。S镇统筹考虑城市社区、郊区社区、来沪人员聚居区等多种类型社区并存的实际，根据不同类型社区的特点，开展形式多样的社区服务和管理，把社区服务作为社区建设的主题，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断满足社区居民日益增长的物质、文化和生活服务需求。对镇域内的城市化地区按照现代城市化管理的理念与标准，实施“强化管理、优化服务”，正是镇管社区管理模式创新的内生力量。这样，以服务群众为重点，完善社区服务和保障；以提高居民素质为目的，进一步推动社会事业建设；以促进人与自然的和谐发展为方向，改善社区人居环境；以平安建设为载体，强化社区综合治理；以增强基层活力为目标，促进社区和谐，便成为S镇社区建设的主要任务。除公益性和福利性等公共服务外，S镇在4个社区服务中心平台的基础上，开设便民利民服务窗口，如修伞、修鞋、修车、磨刀、磨剪子的等小修小补服务，满足新建小区居民的多样化服务需求。

3.服务重心下移：镇管社区管理模式创新的理念关怀。镇管社区管理模式创新的目标，是以权力下放、重心下移为重点，加大政府职能转变的力度。通过分片管理，解决管理幅度过大的问题，消解基层的不稳定因素，提高管理的专业化和精细化。因而，科学界定社区区域，是镇管社区管理模式有效运作的前提。S 镇把城市化形态发育比较成熟的15平方公里，划分为4个社区管理区域，建立社区中心。划分区域的工作原则为：（1）科学设置。按照地域相邻、人文相近、

有利管理的原则划分社区；（2）权职明晰。社区中心承担政府委托管理职能，赋予中心相对独立的人、财、物的统揽权，与所担负的职责相匹配。中心选址强化资源整合，将所在地的社区服务平台作为区域内管理、服务、活动的综合场所。（3）资源共享原则。社区中心整合区域内各类资源，丰富、提高社区管理服务内容和水平。（4）精简高效原则。社区中心相关工作人员从镇党政机关、事业单位、村、居委的在职人员中抽调。合理界定居务、事务、政务，实行费随事转，不增财政负担。

二、镇域社区特质：镇管社区管理模式创新的结构性前提

随着上海浦东开发开放和城市化的大力推进，特别是2010年上海世博会的成功举办，S镇的社区建设面临前所未有的机遇和挑战。社区建设在工作力度、管理模式、服务水平及社区组织培育等方面，都取得了长足的进展。镇域的空间区位特质、经济结构特质、人口结构特质和政社互动特质，是镇管社区管理模式创新的结构性前提。

1.空间区位特质。S镇地处浦东新区的西南端，位于上海世博会展区的南侧，全镇面积34.19平方公里，初具城市化形态的区域约20平方公里，城镇居民居住面积已达600万平方米，总量7万户。随着杨思三个居民区（悦居、世华、尚东）和三林新村的建成（3-4个居民区），面积增加近100万平方米，户数增加12000多户。S镇的社区划分，不是按照上海城区以街道为单元的方式进行的，也不同于外省市以一个或数个居民区为单元划分的，而是把全部社区划分为杨思社区、三林社区、世博社区、永泰社区（浦发绿城社区）4个管理区域，平均面积为3-4平方公里。其中，三林世博家园社区是2010年上海世博会场馆区域动迁的两大配套安置基地之一，从2007年就开始建设（其他3个则在2008年底才

开始筹建），是4个社区中建设最早最为成熟的一个。就居民区情况来说，全镇共有居委33个，居民区108个，完整小区93个，零散小区15个。各类小区比例严重失衡，整体呈现小区数量较多、成规模社区少、有历史遗留问题小区多、高质量小区少等“两多两少”现象。S镇充分考虑多种类型社区并存的实际，根据不同类型社区的区域特点、自然条件和人文环境，统筹发展，分类推进，形成了城乡各具特色、相互促进、充满活力的社区建设格局。

2.经济结构特质。自2002年起，S镇经济规模逐年扩大。近3年来，经济发展均保持两位数的增长速度。2010年，全镇各业总收入305.87亿元，比2002年的约75亿元翻了两番，当年地方财政收入18.14亿元。受城市化进程加速的影响，镇域实际耕地越来越少，2008年只有1000多亩地，以种蔬菜为主，分布于21个村，由600余家农户种植，并保存着具有地方特色的传统品种的种植。农业总体规模小，呈现为散户养殖业加散户种植业的分散的、镶嵌式的发展态势。

[1]2010年，第一、二、三产业收入占总收入比重分别为0.12%、30.70%、69.17%，产业结构呈现出明显的“三二一”发展格局。2010年，全镇引进外资8520万美元，外资企业总数17家；引进内资注册资金10.2亿，内资企业总数697家，招商引资成效显著。当年城镇居民人均可支配收入32330元，农村居民人均纯收入为19216元，人民生活水平稳步提高。[2]镇域经济的持续快速发展，为加快构建社区公共财政体系，健全社区公共财政体制，奠定了雄厚的经济基础。

3.人口结构特质。S镇是由城乡结合地带转型而来，人口结构复杂多样。镇域范围内既有城市社区，也有乡村社区。作为世博动迁人口的迁入地，大量外来流动人口在此聚居。据人口统计资料表明，户籍人口迁移增长数开始超过人口自然增长数，成为户籍总人口数增长的主要因素，净迁入人数的增长成为近年总人口数增长的主导性因素。人口机械增长成为未来总人口增长的基本趋势。截止

2010年9月，S镇辖区内有户籍的常住人口为11.46万人，登记外来暂住人口22.6万人，来沪人口与户籍人口比大体上是2：1，呈现出明显的“倒挂”现象。与此同时，老年人口和高龄人口总量不断增多，增速不断加快。2010年末，全镇60岁以上老人数已经达到32631人，占全镇户籍总人口的约28.5％，其中独居老人1895人，90岁以上高龄老人605人，百岁老人5人。[3]在社区建设过程中，开展形式多样的为老服务，满足老年人的各种保障需求，推动老年群体的积极老龄化，成为社区建设的重要任务。

4.政社互动特质。S镇社区建设承担的任务相当艰巨，既要实现城乡之间、动迁居民与本地居民之间、户籍人口与来沪人员之间的和谐，又要实现人与自然的和谐相处。如何依托世博会的契机，在三林世博家园社区管理先行先试的基础上，继续探索社区管理模式的创新，不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区管理格局，显得尤为迫切。S镇在社区建设中，充分发挥镇党委、社区党委和居民区党组织的领导核心作用，建立社区服务和社区建设推进工作领导小组，由镇长任组长，镇有关部门负责人和新区相关职能部门在镇的派出机构负责人为成员，协同制定镇域社区服务和社区建设行动计划、年度重点、试点项目，协调解决社区推进工作中的有关问题。镇社区管理办公室负责镇社区服务、社区建设的日常联络工作，初步形成镇域各部门社区共建共享的联动机制。与此同时，镇域社会组织初步发育，为开展政府与社会的有效合作与深层互动提供了基础平台，推动了政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动，充分调动政府、居委会、社会组织、驻区单位及居民个人在社区建设和社区服务中的积极作用，从而形成社区建设的工作合力。这样，以社区为基本网络，以居民服务需求为导向，依托信息化平台，科学编制规划，创新管理方式，注重工作综合、资源整合和政策聚合，加强工作联动和协同，逐步形成社区和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局

面。

三、基层社会管理创新：镇管社区管理模式的体制机制

镇管社区的管理模式，是新形势下郊区城市化快速推进过程中的全新实践和探索。它对于形成服务重心下移、社区资源共享、管理职能明晰、服务项目全面、运作机制顺畅、工作队伍专业的社区管理服务新格局，具有重要意义。这种顶层设计理念指引下的基层社会管理创新，催生了镇管社区管理模式的体制机制。

第一，以功能定位为标准，创新基层社区管理体制。在推进镇管社区的工作中，S镇党委、政府必须根据社区服务与管理的实际需要，制定相关的保障政策，落实必需的工作措施，提供必要的硬件条件，努力提升社区中心的统筹、协调、整合能力，确保管理到位、服务到家，提高其服务群众、管理社区的工作效率，以就近、快速、优质的办事能力与效率取信于社区、服务于群众。[4]在社区管理机构设置上，按照党政两条线布局：一条是党组织系统，即“镇党委—社区党委（党工委）—居民区党支部”，在社区管理中发挥领导核心作用；另一条是行政系统，即“镇政府—社区管理委员会—居委会（社工站）体系”。在社区层面，按照高起点设置、高标准管理、高水平服务的要求，坚持社区共治、居民自治的理念，设立社区党委、社区管理委员会、社区委员会和社区综合服务中心（市民中心）“三委一中心”的组织框架，灵活运用协商、合作等方式开展工作，并设立专门机构，分别对应镇级层面的七大中心和七大办公室，承担政府委托管理的职能。社区党委（总支）在镇党委的领导下开展工作，对社区党的建设和管理的全局工作负总责；社区管理委员会(社区综合办公室)是承接政务的办事机构，承担政府职能在社区的延伸，完成镇政府交办的各项工作，并接受镇政府各职能部门的指导；由社区代表组成的社区委员会在社区党委的领导和社区管理委员会的

指导下，组织发动社区居民、驻区单位、社团组织、群众团队等各方力量，对社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行听证、协商、监督、评议；而社区中心是政府在社区管理和服务职能的延伸，中心在政府各职能部门的指导下，承接事务与政务，根据轻重缓急统筹安排在居民区的实施，并进行业务指导、资源协调、个案辅导和绩效评估等。

第二，以群众需求为导向，打造社区服务常态机制。社区是居民休养生息的家园。为了强化对社区及时、有效、精细化的服务与管理，根据区域范围大、管理幅度宽的镇属社区现实，必须以群众的实际需求为导向，在社区中心区域内建设位置适中、功能完善、运作规范的社区服务平台，作为镇管社区的阵地和推手，打造社区服务的常态机制。按照社区管理、社区服务、社区文化、社区关爱等四大系列，在中心平台开设80多项便民服务和文体活动项目。由于这些项目紧贴社区居民需求，又适时举行群众评议、专家论证、公开招标，从而具有较高的群众满意度和参与率，服务平台的服务量和参与率逐年攀升。2009年，全年受理及参与活动的人数达80余万人次。中心平台的建设，解决了社区群众办事远、办事难、办事慢的困难，使社区市民中心成为政府服务社区老百姓的“大卖场”、活动的“大客堂”。

第三，以居民幸福为目标，创新社区民主管理机制。在社区管理模式创新中，通过强化党的领导，社区党组织在社区管理中处于领导核心地位，把党建工作与化解社会矛盾、维护社会稳定与引导居民自治紧密结合。在镇党委的领导下，作为社区中心的核心领导组织，由社区单位主要负责人组成的社区中心党委，根据党的中心任务和社区安居乐业的主要工作，负责协调政府职能部门和社区单位，协同完成社区管理服务的各项任务。社区中心每月召开社区单位联系会议，社区委员会定期召开信息沟通会，对社区单位和居民关注的热点问题、社区建设的难

点问题进行研究，提出对策和办法，为政府提供决策依据，为社区提供解决方法。遇到特殊时期或急难愁问题，社区中心及时召集相关部门，商议相关对策，并运用政府管理力量同社区调节力量的有效互动，快速、稳妥地解决难题。S镇通过内引外联，在居民区层面建立了民主听证会和联席会议等民主管理制度，加强了与社区事务中心、派出所、物业公司等部门的工作协调，并在社区建设重大事项决策、解决居民关注的热点难点问题的过程中，形成社区事务共商、社区问题共治的局面，较好地体现民主自治功能，发挥了自我管理、自我服务的作用。申江豪城居民区党支部制定了社区中心组联席会议制度，对“群租”现象进行整治，积极落实长效管理机制，确保了社区平安、稳定、和谐的生活环境。

第四，以互利共赢为基点，构建社区共商共治机制。社区共治是镇管社区的必由之路。在“小政府、大社区”的现状面前，要在现有的镇行政架构和财政支撑体制下，管理好、服务好不断扩大的城市化社区，用最精干、最经济的行政效能与成本，去实现与中心城区同等标准的社区管理与社区服务，就必须坚持社区共治的理念，充分利用区、镇和社会的管理服务资源，充分发挥社区群众自我教育、自我服务、自我管理的积极能动性，本着地区发展的理念，积极创建社会组织和社区居民多元参与的平台或机制，[5]努力实现社区的事由社会办。S镇将世博家园社区委员会的产生办法、议事规则和工作制度加以完善，形成社区成员共商共治的社区利益协调机制，对具有社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议，逐步健全社区共商共治机制。在社区中心的主导下，世博二居委成立了“管家工作室”，吸纳热心参与社区事务的小区居民积极参与小区管理，建立邻里扶助、社情预报、缤纷才艺、家园生态保护和服务评价5个特色小组，共商共议并协助居委处理社区事务，实现了社区共治和居民自治的有效结合，小区事“大家议、大家管、大家评”的良好氛围正在不断形成。

第五，以政社互动为推手，健全社区事务共管机制。加快培育能够协助政府承接事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业、从事环境保护、普及科普教育的各类民间组织，进一步健全政府购买服务机制，通过委托管理或契约式项目管理，支持和规范社区民间组织运作，逐步形成政府、社会的良性互动和深层合作。政府以“购买服务”的形式向社会提供服务，辖区内相关单位和社区居民踊跃参与社区建设，公益性机构向居民提供服务，健全社区事务共管机制。2007年10月，S镇与新区民政局、三林世博功能区、华东理工大学共同培育了上海公益社工师事务所。自成立以来，该所已承接政府购买服务项目20余项，涉及外来媳妇、单亲家庭和维稳妈妈等群体的家庭服务、来沪人员聚居社区的综合服务、残障人士服务、社会救助对象的社工介入、社区工作者培训、社区管理课题研究等。在来沪人口聚居区的同济村，该所从来沪人口子女的教育或健康服务入手，开展对家长的辅导服务等社工综合服务项目，逐步形成社区、社工、社会组织三社联动的机制，得到了上级政府职能部门和社区居民的较高评价。2008年5月，S镇把世博家园市民中心的二楼、三楼委托给浦东非营利组织发展中心（NPI）从事社会组织的管理和社会服务项目的运作，促进了社会组织的生长和发育，也推动了政社之间的良性互动。

四、结语

作为联结居民与社会的中介，社区是国家与社会的接口。在新的历史时期，社区是基层民主政治的练兵场，也是各种社会矛盾的交汇点。如何通过社区管理体制改革与创新，切实转变政府的社会职能，积极培育民间社会组织，建立现代公共财政体系，努力构建现代性的、政府与社会的分工合作体制[6]，妥善处理好社区福利建构中政府与市场、政府与社会、自治与他治的关系，建立三大部门之间的体制和谐，打造宜居社区环境，营建平安和谐社区，增强社区居民的幸福

感，是社区建设的持续动力。[7]因而，社区建设应该以民生取向为价值选择，以社区自治为发展方向，以社会组织为重要力量，以社会工作为重要载体，以公共服务为常态任务，以社区福利为恒久指向。

为提高社会管理的科学化水平，必须进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。[8]镇管社区就是在快速城市化进程中，为实现政府社会管理和公共服务重心的下移，建构政社互动合作的平台，最终促进政府职能转变和社会发育。它是政府社会管理和公共服务功能的延伸，不是在镇一级政府与居民委员会之间多设一个行政层级。社区不是一级政府，而是一个对镇政府的部分职能起承上启下作用的一个工作平台，一个让群众共同参与本区域内与居民利益相关的其他重大事项的共治载体，一个代表政府办理日常性群众事务的服务窗口。经过多年的实践探索，S镇在镇管社区实践模式上积累了较为丰富的经验，取得了许多突出的成绩。尽管这种模式在镇和基层自治机构之间加上了“社区”这一层级，使社区管理过程中容易增加信息损耗、管理成本和协调成本，并使基层自治机构开展工作时的压力会更多。但它提高了社区管理和社区服务的效率，是在社区建设进程中基层社会管理创新方面积极而有益的探索。

--------------------------------------------------------------------------------

注释：

[1]杨发祥、徐丹丹：《大都市郊区的农户收入结构探析：以上海浦东S镇为例》，《科学社会主义》2011年第1期。

[2] [3]朱眉华等：《转型与发展：三林镇经济社会发展分析报告（2009-2010）》，华东理工大学出版社2011年版，第5-6、82-83页。

[4]中共S镇委员会、S镇人民政府：《“镇管社区”模式的实践与探索》，内部稿件，2010年11月15日。

[5]彭善民：《新建大型居住社区管理的困境与创新》，《学术评论》2012年第1期。

[6]徐永祥：《政社分工与合作：社区建设体制改革与创新研究》，《东南学术》2006年第6期。

[7]杨发祥：《新时期我国社会管理的创新之维》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2011年第1期。

[8]胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平：在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话》，新华网，2011年2月19日。