镇管社区社区管理模式的一种新探索

镇管社区：社区管理模式的一种新探索——以上海浦东S镇为例杨发祥施丹2012-9-29 17:00:33 来源：社会学视野网摘要：镇管社区是对镇域内的城市化社区采用有别于农村社区管理的政策和手段，在行政管理架构、财政支持和服务手段等方面相互配套、协同推进的社区管理新机制。

大都市郊区在快速城市化进程中的社区发展转型，是镇管社区管理模式创新的压力来源；镇域社区特质是镇管社区管理模式创新的结构性前提；而顶层设计理念指引下的基层社会管理创新，则催生了镇管社区管理模式的体制机制。

关键词：镇管社区；社区管理模式；社区建设；基层社会管理；创新基金项目：上海市教委科研创新重点项目（09ZS63）；国家社科基金项目（07CSH007）；上海市重点学科：社会学建设项目（B501）。

感谢上海浦东S 镇社区管理中心徐蓓主任的大力支持。

作者简介：杨发祥（1972—），男，华东理工大学社会与公共管理学院副院长，社会学系教授，博士生导师；施丹（1987—），女，浙江杭州人，华东理工大学管理学硕士，现为中国建设银行上海市松江支行职员。

所谓“镇管社区”，学术界尚无明确的定义。

随着快速城市化的推进，上海浦东新区S镇根据已有的理论研究和相关社区管理职能部门的指导意见，借鉴川沙等兄弟镇的实践经验，结合自身实际，把“镇管社区”界定为：在镇的现有行政架构下，对镇域内的城市化社区，采用与管理农村社区有差别的政策与行政手段，实施符合城市化管理与服务实际的行政管理方式，在行政管理架构、财政支持、服务手段等方面形成相互配套、协同推进的社区管理新机制。

镇管社区管理模式的创新，是为适应社区发展转型，面对镇域社区特质等结构性前提，在社区管理体制机制方面开展的基层社会管理创新。

一、社区发展转型：镇管社区管理模式创新的压力来源1.快速城市化：镇管社区管理模式创新的外生力量。

长期以来，S镇的社区管理以农村管理模式为主。

但随着城市化的快速推进，社区管理范围和管理幅度急剧增大。

同时，城郊地区经济社会发展中的新问题应运而生。

新社会组织、新经济组织、个体经营者、社会流动人口日益增多，个人利益多元化、社会矛盾复杂化日益突出，社会控制和社会整合的任务非常繁重。

面对镇域内大量城市化社区的生成和居民群体结构的复杂多元，既有的管理手段和方式已越来越不适应社区发展的新形势。

如果沿用传统的镇直管村委或居委的形式，S镇就面临一个镇管理55个居民区的责任，势必影响镇党委和政府工作的有效开展。

为了实现社区管理的精细化和社区服务的有效性，亟需在管理模式上进行新的探索和创新。

由于镇管村的行政体制不可能在短时间内转成街道管理居委的形式，只能根据城乡社区的不同特质与不同任务，对行政村与社区采用不同的套路，对行政村以条为主，对居民社区以块为主。

这种管理是农村向城市过渡时期的阶段性管理形式。

从2006年3月开始，世博动迁基地——世博家园动迁居民入住S镇。

镇党委、政府根据城市化社区成倍增长的实际，紧紧围绕“两化一覆盖”（社区管理网格化、社区建设实体化、社区党建全覆盖）、“三治”（自治、共治、公治）、“四性”（延续性、示范性、国际性、竞争性）的工作要求，大力推进社区管理体制改革。

从2007年11月开始，率先在世博家园社区实行以管理服务体制创新为统揽的镇管社区管理模式的新探索，并相继将这种社区管理模式覆盖到永泰、杨思、三林社区。

2.民生需求多元：镇管社区管理模式创新的内生力量。

S镇社区发展基础较为薄弱，推进以民生为重点的社区建设任务繁重。

社区管理的政务、居务、社区服务、党务等四大块内容，需要找到不同的落实主体。

在公共服务需求总量巨大，需求日益多样化、复杂化的新形势下，要践行公共服务均等共享的价值理念，必然要求实施多元竞合的制度安排。

S镇统筹考虑城市社区、郊区社区、来沪人员聚居区等多种类型社区并存的实际，根据不同类型社区的特点，开展形式多样的社区服务和管理，把社区服务作为社区建设的主题，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断满足社区居民日益增长的物质、文化和生活服务需求。

对镇域内的城市化地区按照现代城市化管理的理念与标准，实施“强化管理、优化服务”，正是镇管社区管理模式创新的内生力量。

这样，以服务群众为重点，完善社区服务和保障；以提高居民素质为目的，进一步推动社会事业建设；以促进人与自然的和谐发展为方向，改善社区人居环境；以平安建设为载体，强化社区综合治理；以增强基层活力为目标，促进社区和谐，便成为S镇社区建设的主要任务。

除公益性和福利性等公共服务外，S镇在4个社区服务中心平台的基础上，开设便民利民服务窗口，如修伞、修鞋、修车、磨刀、磨剪子的等小修小补服务，满足新建小区居民的多样化服务需求。

3.服务重心下移：镇管社区管理模式创新的理念关怀。

镇管社区管理模式创新的目标，是以权力下放、重心下移为重点，加大政府职能转变的力度。

通过分片管理，解决管理幅度过大的问题，消解基层的不稳定因素，提高管理的专业化和精细化。

因而，科学界定社区区域，是镇管社区管理模式有效运作的前提。

S 镇把城市化形态发育比较成熟的15平方公里，划分为4个社区管理区域，建立社区中心。

划分区域的工作原则为：（1）科学设置。

按照地域相邻、人文相近、有利管理的原则划分社区；（2）权职明晰。

社区中心承担政府委托管理职能，赋予中心相对独立的人、财、物的统揽权，与所担负的职责相匹配。

中心选址强化资源整合，将所在地的社区服务平台作为区域内管理、服务、活动的综合场所。

（3）资源共享原则。

社区中心整合区域内各类资源，丰富、提高社区管理服务内容和水平。

（4）精简高效原则。

社区中心相关工作人员从镇党政机关、事业单位、村、居委的在职人员中抽调。

合理界定居务、事务、政务，实行费随事转，不增财政负担。

二、镇域社区特质：镇管社区管理模式创新的结构性前提随着上海浦东开发开放和城市化的大力推进，特别是2010年上海世博会的成功举办，S镇的社区建设面临前所未有的机遇和挑战。

社区建设在工作力度、管理模式、服务水平及社区组织培育等方面，都取得了长足的进展。

镇域的空间区位特质、经济结构特质、人口结构特质和政社互动特质，是镇管社区管理模式创新的结构性前提。

1.空间区位特质。

S镇地处浦东新区的西南端，位于上海世博会展区的南侧，全镇面积34.19平方公里，初具城市化形态的区域约20平方公里，城镇居民居住面积已达600万平方米，总量7万户。

随着杨思三个居民区（悦居、世华、尚东）和三林新村的建成（3-4个居民区），面积增加近100万平方米，户数增加12000多户。

S镇的社区划分，不是按照上海城区以街道为单元的方式进行的，也不同于外省市以一个或数个居民区为单元划分的，而是把全部社区划分为杨思社区、三林社区、世博社区、永泰社区（浦发绿城社区）4个管理区域，平均面积为3-4平方公里。

其中，三林世博家园社区是2010年上海世博会场馆区域动迁的两大配套安置基地之一，从2007年就开始建设（其他3个则在2008年底才开始筹建），是4个社区中建设最早最为成熟的一个。

就居民区情况来说，全镇共有居委33个，居民区108个，完整小区93个，零散小区15个。

各类小区比例严重失衡，整体呈现小区数量较多、成规模社区少、有历史遗留问题小区多、高质量小区少等“两多两少”现象。

S镇充分考虑多种类型社区并存的实际，根据不同类型社区的区域特点、自然条件和人文环境，统筹发展，分类推进，形成了城乡各具特色、相互促进、充满活力的社区建设格局。

2.经济结构特质。

自2002年起，S镇经济规模逐年扩大。

近3年来，经济发展均保持两位数的增长速度。

2010年，全镇各业总收入305.87亿元，比2002年的约75亿元翻了两番，当年地方财政收入18.14亿元。

受城市化进程加速的影响，镇域实际耕地越来越少，2008年只有1000多亩地，以种蔬菜为主，分布于21个村，由600余家农户种植，并保存着具有地方特色的传统品种的种植。

农业总体规模小，呈现为散户养殖业加散户种植业的分散的、镶嵌式的发展态势。

[1]2010年，第一、二、三产业收入占总收入比重分别为0.12%、30.70%、69.17%，产业结构呈现出明显的“三二一”发展格局。

2010年，全镇引进外资8520万美元，外资企业总数17家；引进内资注册资金10.2亿，内资企业总数697家，招商引资成效显著。

当年城镇居民人均可支配收入32330元，农村居民人均纯收入为19216元，人民生活水平稳步提高。

[2]镇域经济的持续快速发展，为加快构建社区公共财政体系，健全社区公共财政体制，奠定了雄厚的经济基础。

3.人口结构特质。

S镇是由城乡结合地带转型而来，人口结构复杂多样。

镇域范围内既有城市社区，也有乡村社区。

作为世博动迁人口的迁入地，大量外来流动人口在此聚居。

据人口统计资料表明，户籍人口迁移增长数开始超过人口自然增长数，成为户籍总人口数增长的主要因素，净迁入人数的增长成为近年总人口数增长的主导性因素。

人口机械增长成为未来总人口增长的基本趋势。

截止2010年9月，S镇辖区内有户籍的常住人口为11.46万人，登记外来暂住人口22.6万人，来沪人口与户籍人口比大体上是2：1，呈现出明显的“倒挂”现象。

与此同时，老年人口和高龄人口总量不断增多，增速不断加快。

2010年末，全镇60岁以上老人数已经达到32631人，占全镇户籍总人口的约28.5％，其中独居老人1895人，90岁以上高龄老人605人，百岁老人5人。

[3]在社区建设过程中，开展形式多样的为老服务，满足老年人的各种保障需求，推动老年群体的积极老龄化，成为社区建设的重要任务。

4.政社互动特质。

S镇社区建设承担的任务相当艰巨，既要实现城乡之间、动迁居民与本地居民之间、户籍人口与来沪人员之间的和谐，又要实现人与自然的和谐相处。

如何依托世博会的契机，在三林世博家园社区管理先行先试的基础上，继续探索社区管理模式的创新，不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区管理格局，显得尤为迫切。

S镇在社区建设中，充分发挥镇党委、社区党委和居民区党组织的领导核心作用，建立社区服务和社区建设推进工作领导小组，由镇长任组长，镇有关部门负责人和新区相关职能部门在镇的派出机构负责人为成员，协同制定镇域社区服务和社区建设行动计划、年度重点、试点项目，协调解决社区推进工作中的有关问题。

镇社区管理办公室负责镇社区服务、社区建设的日常联络工作，初步形成镇域各部门社区共建共享的联动机制。

与此同时，镇域社会组织初步发育，为开展政府与社会的有效合作与深层互动提供了基础平台，推动了政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动，充分调动政府、居委会、社会组织、驻区单位及居民个人在社区建设和社区服务中的积极作用，从而形成社区建设的工作合力。