镇管社区社区管理模式的一种新探索

镇管社区：社区管理模式的一种新探索——以

上海浦东S镇为例

杨发祥施丹

2012-9-29 17:00:33 来源：社会学视野网

摘要：镇管社区是对镇域内的城市化社区采用有别于农村社区管理的政策和手段，在行政管理架构、财政支持和服务手段等方面相互配套、协同推进的社区管理新机制。大都市郊区在快速城市化进程中的社区发展转型，是镇管社区管理模式创新的压力来源；镇域社区特质是镇管社区管理模式创新的结构性前提；而顶层设计理念指引下的基层社会管理创新，则催生了镇管社区管理模式的体制机制。

关键词：镇管社区；社区管理模式；社区建设；基层社会管理；创新

基金项目：上海市教委科研创新重点项目（09ZS63）；国家社科基金项目（07CSH007）；上海市重点学科：社会学建设项目（B501）。感谢上海浦东S 镇社区管理中心徐蓓主任的大力支持。

作者简介：杨发祥（1972—），男，华东理工大学社会与公共管理学院副院长，社会学系教授，博士生导师；施丹（1987—），女，浙江杭州人，华东理工大学管理学硕士，现为中国建设银行上海市松江支行职员。

所谓“镇管社区”，学术界尚无明确的定义。随着快速城市化的推进，上海浦东新区S镇根据已有的理论研究和相关社区管理职能部门的指导意见，借鉴川沙等兄弟镇的实践经验，结合自身实际，把“镇管社区”界定为：在镇的现有行政架构下，对镇域内的城市化社区，采用与管理农村社区有差别的政策与行政手

段，实施符合城市化管理与服务实际的行政管理方式，在行政管理架构、财政支持、服务手段等方面形成相互配套、协同推进的社区管理新机制。镇管社区管理模式的创新，是为适应社区发展转型，面对镇域社区特质等结构性前提，在社区管理体制机制方面开展的基层社会管理创新。

一、社区发展转型：镇管社区管理模式创新的压力来源

1.快速城市化：镇管社区管理模式创新的外生力量。长期以来，S镇的社区管理以农村管理模式为主。但随着城市化的快速推进，社区管理范围和管理幅度急剧增大。同时，城郊地区经济社会发展中的新问题应运而生。新社会组织、新经济组织、个体经营者、社会流动人口日益增多，个人利益多元化、社会矛盾复杂化日益突出，社会控制和社会整合的任务非常繁重。面对镇域内大量城市化社区的生成和居民群体结构的复杂多元，既有的管理手段和方式已越来越不适应社区发展的新形势。如果沿用传统的镇直管村委或居委的形式，S镇就面临一个镇管理55个居民区的责任，势必影响镇党委和政府工作的有效开展。为了实现社区管理的精细化和社区服务的有效性，亟需在管理模式上进行新的探索和创新。由于镇管村的行政体制不可能在短时间内转成街道管理居委的形式，只能根据城乡社区的不同特质与不同任务，对行政村与社区采用不同的套路，对行政村以条为主，对居民社区以块为主。这种管理是农村向城市过渡时期的阶段性管理形式。从2006年3月开始，世博动迁基地——世博家园动迁居民入住S镇。镇党委、政府根据城市化社区成倍增长的实际，紧紧围绕“两化一覆盖”（社区管理网格化、社区建设实体化、社区党建全覆盖）、“三治”（自治、共治、公治）、“四性”（延续性、示范性、国际性、竞争性）的工作要求，大力推进社区管理体制改革。从2007年11月开始，率先在世博家园社区实行以管理服务体制创新为统揽的镇管社区管理模式的新探索，并相继将这种社区管理模式覆盖到永泰、杨思、

三林社区。

2.民生需求多元：镇管社区管理模式创新的内生力量。S镇社区发展基础较为薄弱，推进以民生为重点的社区建设任务繁重。社区管理的政务、居务、社区服务、党务等四大块内容，需要找到不同的落实主体。在公共服务需求总量巨大，需求日益多样化、复杂化的新形势下，要践行公共服务均等共享的价值理念，必然要求实施多元竞合的制度安排。S镇统筹考虑城市社区、郊区社区、来沪人员聚居区等多种类型社区并存的实际，根据不同类型社区的特点，开展形式多样的社区服务和管理，把社区服务作为社区建设的主题，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断满足社区居民日益增长的物质、文化和生活服务需求。对镇域内的城市化地区按照现代城市化管理的理念与标准，实施“强化管理、优化服务”，正是镇管社区管理模式创新的内生力量。这样，以服务群众为重点，完善社区服务和保障；以提高居民素质为目的，进一步推动社会事业建设；以促进人与自然的和谐发展为方向，改善社区人居环境；以平安建设为载体，强化社区综合治理；以增强基层活力为目标，促进社区和谐，便成为S镇社区建设的主要任务。除公益性和福利性等公共服务外，S镇在4个社区服务中心平台的基础上，开设便民利民服务窗口，如修伞、修鞋、修车、磨刀、磨剪子的等小修小补服务，满足新建小区居民的多样化服务需求。

3.服务重心下移：镇管社区管理模式创新的理念关怀。镇管社区管理模式创新的目标，是以权力下放、重心下移为重点，加大政府职能转变的力度。通过分片管理，解决管理幅度过大的问题，消解基层的不稳定因素，提高管理的专业化和精细化。因而，科学界定社区区域，是镇管社区管理模式有效运作的前提。S 镇把城市化形态发育比较成熟的15平方公里，划分为4个社区管理区域，建立社区中心。划分区域的工作原则为：（1）科学设置。按照地域相邻、人文相近、

有利管理的原则划分社区；（2）权职明晰。社区中心承担政府委托管理职能，赋予中心相对独立的人、财、物的统揽权，与所担负的职责相匹配。中心选址强化资源整合，将所在地的社区服务平台作为区域内管理、服务、活动的综合场所。（3）资源共享原则。社区中心整合区域内各类资源，丰富、提高社区管理服务内容和水平。（4）精简高效原则。社区中心相关工作人员从镇党政机关、事业单位、村、居委的在职人员中抽调。合理界定居务、事务、政务，实行费随事转，不增财政负担。

二、镇域社区特质：镇管社区管理模式创新的结构性前提

随着上海浦东开发开放和城市化的大力推进，特别是2010年上海世博会的成功举办，S镇的社区建设面临前所未有的机遇和挑战。社区建设在工作力度、管理模式、服务水平及社区组织培育等方面，都取得了长足的进展。镇域的空间区位特质、经济结构特质、人口结构特质和政社互动特质，是镇管社区管理模式创新的结构性前提。

1.空间区位特质。S镇地处浦东新区的西南端，位于上海世博会展区的南侧，全镇面积34.19平方公里，初具城市化形态的区域约20平方公里，城镇居民居住面积已达600万平方米，总量7万户。随着杨思三个居民区（悦居、世华、尚东）和三林新村的建成（3-4个居民区），面积增加近100万平方米，户数增加12000多户。S镇的社区划分，不是按照上海城区以街道为单元的方式进行的，也不同于外省市以一个或数个居民区为单元划分的，而是把全部社区划分为杨思社区、三林社区、世博社区、永泰社区（浦发绿城社区）4个管理区域，平均面积为3-4平方公里。其中，三林世博家园社区是2010年上海世博会场馆区域动迁的两大配套安置基地之一，从2007年就开始建设（其他3个则在2008年底才