防止铁路用地被重复发证的思考

防止铁路用地被重复发证的思考

摘要：铁路用地受国家法律保护，近些年被重复发证情况很多，本文从铁路用地的特点阐述重复发证的原因以及造成的后果与责任，从铁路与地方政府土地管理两方面提出如何防止和避免铁路用地被重复发证的解决办法。

关键词：铁路用地；重复发证；后果责任；防范认知

土地重复发证是指一宗土地被重复办理土地登记，颁发两本或以上的《国有土地使用证》，也就是俗话说的一个姑娘许了两个婆家。铁路用地近些年来被重复发证的情况较多，造成铁路用地无法合理利用，引起很多矛盾和纠纷，如何防止铁路用地被重复发证，引发我们的思考。

首先铁路用地是依法取得的。凡是铁路部门按一九五Ｏ年中央人民政府政务院颁布的《铁路留用土地办法》和一九八二年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》的规定，合法留用和征用的土地，均属铁路用地，由铁路部门管理。铁路用地不得视为征而未用的土地，严禁随意占用。任何单位和个人，未经铁路部门同意，不得在铁路用地内修建永久性或临时性建筑物。1992年国家土地局和铁道部《铁路用地管理办法》[1992]国土[建]字第144号规定“铁路用地属于国家所有，由铁路部门利用和管理，受国家法律保护。铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地。

《国有土地使用证》是证明土地使用者(单位或个人)使用国有土地的法律凭证，受法律保护。现全路铁路用地的领证率已达到96.3%，除个别存在权属争议外，大部分铁路用地已领取了《国有土地使用证》。但已领取的《国有土地使用证》中却存在着很多重复发证和面积重叠“盖被”现象。

随着《物权法》和《土地登记办法》的出台，重复土地登记、重复发证行为，越来越引起了社会各界特别是广大国土资源管理工作者的重视。因为重复发证影响土地登记公信力、地产交易安全保障、国土部门形象及赔偿责任的承担等，特别是市场经济十分繁荣的今天，铁路用地可谓“寸土寸金”，重复发证和重叠“盖被”，不但影响铁路用地的合法管理、合理利用、综合开发，稍有不慎还可造成严重的经济损失和法律后果，诱发社会不稳定因素等。所以说，在目前地籍管理中，研究防止铁路用地重复土地登记、防止重复发证和面积重叠问题，纠正和解决铁路用地重复发证，对进一步规范土地登记行为，提高土地登记质量，减少错登风险具有重大意义，也对保证铁路运输生产安全，使铁路运输能更好地为地方经济发展、生产和生活提供服务做出重要保障。

一、重复发证的原因

铁路用地重复发证,是指在铁路用地已完成初始（设定）或变更登记颁发土地证后，在没有法定理由下，再次或多次对同一宗地为他人进行重复土地登记颁发土地证的行为。本文所讲铁路用地重复土地发证行为是指铁路用地国有土地重复登记发证，也有国有土地与集体土地所有权重复登记的情况，既误将铁路用地暂由农民耕种的土地确权为集体土地所有权。重复土地发证属于错误登记的情形，造成的原因主要有：

1．由于铁路用地点多、线长、面广、开放式使用的特点形成铁路用地多邻多边界特征。部分铁路规划发展用地，由铁路部门临时租借给路外单位和个人使用，有些用地暂交由承种人耕种。由于实际使用者和土地权利人不同，造成了许多重复发证问题和土地面积重叠“盖被”现象。

2.操作不规范引起。这种情形主要是登记机关工作人员对土地登记的理解错误即操作不规范引起的。前面的登记没有注销，后面又登记发证。另一种意见是土地登记属于不动产登记的范畴，根据《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。土地依法登记，只能依法注销，不是简单的把土地证收回剪个角就注销了，应按土地登记的程序依法注销。而《铁路用地管理办法》第二十条规定：“对铁路用地要实行重点保护，任何单位和个人不得占用。因特殊情况，确需占用铁路用地时，须征得铁路用地管理机构同意后，依法向县级以上人民政府土地管理部门申请办理权属变更手续”。有些土地登记机关和工作人员在没有铁路用地管理机构同意，也没有办理收回为铁路颁发的《国有土地使用证》和注销土地登记程序，就为他人办理了《国有土地使用证》，属严重程序违法。

3.地籍管理基础薄弱。一是前些年城乡地籍调查没有完成，地籍管理信息系统没有形成，全国第一次土地调查成果数字化和科学化程度不同，只能靠人工查询地籍图，这样既又费力又不准确，不能达到以图管理地的目的，很容易形成重复和重叠情况。二是现在地籍管理信息系统落后，地籍档案档案管理和数据库不能共享，各级国土资源部门和铁路用地管理权构沟通协调不好。三是地籍调查也不认真不规范。全国第二次土地调查，应该是技术规程和调查规程已很规范，标准也很明确，测绘技术条件也很先进，但有些承担调查的单位不认真按规范操作，对铁路用地更是没有引起重视，没有进行指界认界，按铁路线路封闭网和安全隔离带确认铁路用地，更有甚者，任由农民和路外单位单方指界，确定铁路路基坡脚外都不是铁路用地，将铁路已领取《国有土地使用证》的国有土地确认为集体土地，将铁路用地的使用权确认给路外单位或个人。

4.登记机关疏忽过失。登记机关工作人员责任心不强，在受理土地登记时，个别人员存在不负责任的情况，权利人来咨询或申请登记时，不严格把关，“四不查”，即一不查历史的签收薄；二不查历年移交的地籍档案；三不查地籍管理系统；四不查局域网的地籍档案。在没有查清铁路用地是否已进行土地登记，是否核发土地证的情况下，只要对方提供了土地登记的有关资料，就匆匆受理，经办人员在没有严格较对、严格审查的情况下，更没有履行四邻签认指界程序，草率地又在铁路用地内发放了一本土地证，或与铁路用地出现边界部分重叠“盖被”现象，给铁路、其他单位和个人管理利用土地带来了极大损失，经常引发行政复

议和行政诉讼。

5.人为因素造成的。有些重复发证和重叠盖被现象实属土地登记经办人人为造成的，有些单位和个人通过不正当关系，将租借使用的铁路用地申请土地登记，土地登记机关个别人为其违规发证，有些个别人员甚至不到现场调查，也不认真进行地籍调查，《地籍调查表》一片空白，前几年就出现过将铁路正在使用的集装箱货场院内近三分之一的土地为一家房地产开发公司发证的情况，在《地籍调查表》中记录为未登记土地，当这家开发公司进行开发时，引发了权属争议。

二、重复发证的后果与责任

《土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记维护土地权利人的合法权益，维护正常的土地市场秩序，为土地管理和经济社会发展提供重要的基础信息等方面具有重要的作用。相反，如果一宗地重复发证会造成许多不良后果。

1.影响铁路用地管理。《铁路法》第三十七条：“已经取得使用权的铁路建设用地，应当依照批准的用途使用，不得擅自改作他用；其他单位或者个人不得侵占”。《铁路运输安全保护条例》第九条：“ 任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用铁路运输的设施、设备、铁路标志及铁路用地”。如出现重复发证和重叠盖被现场，对正常的铁路用地管理和使用会带来极大影响，不利于铁路运输生产安全。

2．破坏土地登记公信力。由国家专门机关依法登记的土地权利具有公信力，值得社会公众的信赖。因为土地登记是由土地行政主管部门严格依法按程度进行的，登记结果真实可靠。但是重复发证，致使人们对土地登记产生怀疑，破坏土地登记公信力。重复发证引起无尽的土地纠纷和权属争议，劳民伤财，也引起相当范围的社会不稳定，影响铁路用地的合理开发利用。如2001年，在铁力市铁路桃山农场与桃山林业局就因铁力市国土资源局重复发证问题引起纠纷，原哈尔滨铁路分局依据《国有土地使用证》对黑龙江省桃山林业局侵占哈尔滨铁路局的2766亩土地，哈尔滨铁路分局于2004年3月进行了维权诉讼，双方经一审、二审至黑龙江省高级人民法院再审，均审理认定桃山林业局对哈铁分局构成侵权，哈尔滨铁路局为该土地的合法使用权人。但在法院强制执行时却引发了林业局职工的强硬抵抗，到绥佳线上合订本拦截旅客列车。

3．地产交易安全保障。《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。同时第十五条明确规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。试想，一宗地如果发了两本土地证，权利人与两个以上的人签订转让合同，地产交易的安全就得不到有效保障。

4．影响国土部门形象。土地登记是土地行政部门依照法律规定对土地权利进行登记的过程，是一项影响到土地权利人权益的行政行为。如果因为登记机关