BT建设模式概述

BT建设模式概述
伴随着国家经济体制改革，BT模式已成为政府融资建设的重要形式，律师在重大项目服务构成中，大量的审核、处理BT建设的法律文件及处理这类的经济纠纷。

理论及实践中，BT 与代建、项目管理比较容易混淆，本文尝试向大家介绍BT的一些基础知识，以及与相关制度间的关系。

一、BT模式的概念及特征
（一）BT模式的概念
BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

项目工程由投资人负责进行投融资，具体落实项目投资、建设、管理。

工程项目建成后，经政府组织竣工验收合格后，资产交付政府；政府根据回购协议向投资人分期支付资金或者以土地抵资，投资人确保在质保期内的工程质量。

通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。

推行政府投资项目BT方式，使政府由公共工程的直接“生产商”、“制造者”，成为公共工程和服务的“消费者”和“买单人”。

采用BT方式可为项目业主筹措建设资金，有效地缓解政府对公共工程的筹资压力，或放大限定资金额度下即期消费更多公共产品的购买能力，发挥政府建设资金的先期乘数效应。

缓解政府在建设期间的资金筹资压力。

同时，通过招标确定BT项目建设方和项目公司可采用项目融资的方式实现表外融资，可有效提高资金使用效率，分散投资风险。

通过推行BT方式，由民营资本、社会资本代建，建成后交付政府指定部门使用，将公共产品的使用功能与货币价值适度分离，“超前消费，分期回购”，无疑是解决政府投资项目资金筹资的一剂良方。

和传统的投资建设方式相比，采用BT方式可以降低工程造价，有效缓解项目业主的资金压力，提高资金使用效率，分散投资风险；可以降低工程实施难度，提高投资建设效率，有利于提升项目管理水平和引进先进技术；同时对大型建筑企业而言，是一种良好的投资渠道，既有利于避免与中小建筑企业的恶性竞争，又能发挥企业自身技术和资金的综合优势。

（二）BT模式的特征
1、BT模式仅适用于政府基础设施非经营性项目建设；
2、政府利用的资金是非政府资金，是通过投资方融资的资金，融资的资金可以是银行的，也可以是其他金融机构或私有的，可以是外资的也可以是国内的;
3、BT模式仅是一种新的投资融资模式，BT模式的重点是B阶段；
4、投资方在移交时不存在投资方在建成后进行经营，获取经营收入；
5、政府按比例分期向投资方支付合同的约定总价。

二、BT模式产生的背景
1、随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资的银根压缩受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成了制约基础设施建设的关键。

2、原有的投资融资格局存在重大的缺陷，金融资本、产业资本、建设企业及其关联市场在
很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、建设企业不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用。

三、BT模式的运作
（一）采用BT方式的前提条件
基础设施项目采用BT方式，应具备以下几个基本条件：
1、前期工作深入，设计方案稳定，建设标准明确；
2、工程建设难度适度，建设风险较小；
3、业主应具有充足的回购能力，能提供回购承诺函及相应担保；
4、工程规模适当，投资额度应在潜在投标人可承受的范围内；
5、项目成本应该能够较为准确的估算，以便于投标人估算和控制投资成本。

（二）BT的几种实施方式
1、完全BT方式
完全BT方式是指通过招标确定项目建设方，建设方组建项目公司，由项目公司负责项目的融资、投资和建设，项目建成后由业主回购的形式。

此种方式一是有利于扩大投资者的选择范围，择优选取；二是由BT项目公司作为主体进行融资，可降低投资者的投资风险，拓宽融资渠道；三是项目结构清晰，建设协调、管理的各个环节衔接紧密，工程管理的难度较小；四是建设风险全部转移给项目建设方承担，业主的建设风险较小，同时建设方具有较大的自主权和利润空间。

此方式适用于工程技术成熟、技术标准明确、投资规模较大，且业主没有工程建设管理经验或能力的工程项目。

按这种方式实施的BT模式项目，有北京2008年奥运会主体育馆、重庆菜园坝长江大桥南引道、江苏嘉兴开发区项目等。

此方式的主要优点为：一是有利于扩大投资者的选择范围，对建设方无特殊资质要求，只要其具有较强的投融资能力即可；二是由BT项目公司作为主体进行融资，可降低投资者的投资风险，拓宽融资渠道。

建设方采取成立项目公司的方式，以项目公司为主体筹措建设资金，项目建设方为项目公司的银行贷款提供担保，为便于项目公司融资，一般需业主出具回购承诺函及第三者回购担保；三是项目结构清晰，建设协调、管理的各个环节衔接紧密，业主进行工程管理的难度较小，在项目建设期间，项目公司履行业主职能，负责项目的建设管理，不直接参与项目施工。

项目施工单位、设计单位以及监理单位由项目公司通过招标确定。

业主的主要职责是确定项目建设标准、验收标准和支付回购款项；四是建设风险全部转移给项目建设方承担，业主的建设风险较小，同时，建设方具有较大的自主权和利润空间。

2、BT工程总承包方式
BT工程总承包方式。

指通过招标确定同时承担投资、建设管理和施工职能的项目建设方，建设方按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、竣工验收等实行全过程的承包，并承担项目的全部投资，由业主委托指派工程监理，项目建成后由业主回购的形式。

此种方式的特点为：一是工程施工直接由建设方承担，无须进行二次招标，项目建设方必须为同时具备投融资能力和相应建设资质的工程总承包企业或联合体；二是业主直接和建设方签署BT投资建设合同及工程总承包合同，一般不组建项目公司；三是业主通过聘请工程监理公司或设立工程监管机构等方式对建设方进行履约管理；四是BT工程总承包方式适用于工程技术较为复杂、投资规模较大，且业主具有一定的工程建设管理经验或能力的工程项目。

BT工程总承包方式的优点与完全BT方式基本相同，主要区别在于项目建设方必须同时具备投融资能力和施工总承包资质,且一般不成立项目公司。

与传统方式和工程总承包模式相比，此种方式的主要区别在于其运用范围为基础设施特许经营项目，招标对象为工程施工企业。

此方式适用于工程技术较为复杂、投资规模较大，且业主具有一定的工程建设管理经验或能力的工程项目。

我国诸多地方基础设施建设采用这种BT模式，如安徽省安庆市双岗路、皖江大道两个项目、重庆石板坡大桥南引道项目、重庆朝天门大桥项目、山西阳侯高速公路项目、北海市工业园区基础施项目等。

3、BT带资承包方式
BT带资承包方式是指通过招标确定项目建设方，建设方按合同约定负责工程施工及投资，项目验收合格后由业主回购的形式。

与传统建设方式相比，此方式的主要区别在于由项目建设方负责工程的资金筹措。

此种方式中，工程施工直接由建设方承担，项目建设方必须同时具备具有投融资能力和相应资质的建筑施工企业；且项目规模较大，通常拆分成若干标段实施，业主直接和若干个建设方签署BT投资建设合同；建设方只负责工程的施工，而业主负责工程全过程管理，设计单位和监理单位的管理均由业主负责。

此方式适用于工程技术难度较大、不确定因素多，且业主具备较强工程建设管理能力的项目。

按这种BT模式实施的项目，有南京快速内环线项目、重庆北部新区土地整治项目、重庆黔江机场土石方工程项目等。

（三）BT建设模式运作流程
1、政府根据当地社会和经济发展需要对项目进行立项，完成项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期工作，将项目融资和建设的特许权转让给投资方（依法注册成立的国有或私有建筑企业），银行或其他金融机构根据项目未来的收益情况对投资方的经济等实力情况为项目提供融资贷款，政府与投资方签订BT投资合同，投资方组建BT项目公司，投资方在建设期间行使业主职能，对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。

2、项目竣工后，按BT合同，投资方将完工验收合格的项目移交给政府，政府按约定总价（或计量总价加上合理回报）按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。

3、政府在BT投资全过程中行使监管，保证BT投资项目的顺利融资、建设、移交。

投资方是否具有与项目规模相适应的实力，是BT项目能否顺利建设和移交的关键。

（四）BT模式的运作过程中的要点
1、项目的确定阶段：政府对项目立项,完成项目建设书、可行性研究、筹划报批等工作；
2、项目的前期准备阶段：政府确定融资模式、贷款金额的时间及数量上的要求、偿还资金的计划安排等工作；
3、项目的合同确定阶段：政府确定投资方，谈判商定双方的权利与义务等工作；
4、项目的建设阶段：参与各方按BT合同要求，行使权利，履行义务；
5、项目的移交阶段：竣工验收合格、合同期满，投资方有偿移交给政府，政府按约定总价，按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。

四、常见的投资及建设模式比较
（一）BT与BOT的区别
1、运作过程及投资回报方式不同。

BOT模式中的项目公司既要将项目建成又要进行经营，
其收益来源包含工程施工获利以及对建成项目按合同约定的经营收入，而BT模式的经营由政府或政府机构完成，投资者只要负责项目建成，其收益来源主要是工程施工获利和按合同约定的投资回报率。

2、项目移交转让时间不同。

BOT项目的转让日期在特许经营期末，即按约定由建设方经营一段时间后再转让给业主。

而B T项目的移交转让日期在项目建成后，经验收合格由业主进行回购，移交时间的长短由双方签订的合同确定。

3、风险分担不同。

BOT模式由投资者进行建设，经营若干年后无偿移交给政府或其所属机构，需承担投标、建设、经营及转让期间的一切风险；BT项目投资人只需承担投标、建设、转让的风险，不存在经营风险。

（二）BT与代建的区别
1、适用对象不同。

代建制其适用对象主要为政府投资或有政府投资、或者使用财政性建设资金或政府融资性建设资金，达一定比例或一定数额的“公益性建设项目”、“非经营性项目”。

一般包括：（1）党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。

（2）科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。

（3）看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。

（4）环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。

（5）其他公用事业项目。

BT其对适用对象并无严格要求，除了“公益性建设项目”、“非经营性项目”以外，也可以是“经营性项目”，但其前提同样要求是“政府投资或有政府投资、或者使用财政性建设资金或政府融资性建设资金”。

与代建制不同的是，按照目前社会实践，BT模式一般是“全额”的政府投资或全额使用财政性资金。

因此，从该角度讲，BT模式的对象较之代建制“既宽又窄”。

2、法律关系不同。

我国各地区代建模式不同，但无论是两方合同还是三方合同，通说认为代建是种委托关系，代建人接受业主的委托，代表业主全程参与工程建设，代表业主负责签署招标、设计、施工合同，项目资金筹措全部由业主完成，而代建人不负责筹措项目资金。

而BT更是种融资模式，由业主通过公开招标的方式确定投资建设方，由投资建设方负责项目资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收合格后由业主回购，并由业主向投资建设方支付回购价款的一种融资建设方式。

3、运用形式不同。

代建制在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程\"项目法人\"，或者指定一个部门作为\"项目业主\"，由\"项目法人\"（或\"项目业主\"）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为\"代建单位\"，再由\"项目法人\"（或\"项目业主\"）作为委托方，与\"代建单位\"（受托方）签订\"代建合同\"。

政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为\"代理人\"的该代建单位，与作为\"被代理人\"的使用单位签订\"代建合同\"。

政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订\"三方代建合同\"。

而BT由政府或其授权主体直接与BT融资单位签订Build- Transfer（建设－转让）合同，或由政府直接与BT融资单位成立的项目公司签订Build- Transfer（建设－转让）合同。

4、项目资产隶属关系不同。

代建项目从始至终不发生项目所有权转移，而BT项目实质上是一种资产转让行为，即在建设期间，工程资产所有权归投资建设方所有，回购完成后，工程资产所有权转移给业主所有。

5、风险承担不同。

如果严格按照“代”建模式，将“代建”理解为“代理建造”，则其建设过程中风险将完全由政府来承担。

在民法中，“代理”是指代理人在代理范围内，以被代理人的名义或自己的名义独立与第三人进行民事行为，由此产生的法律效果直接或间接归属被代理人的法律制。

民法所解释的代理的特征之一是：代理所产生的法律效果是由委托方承担的。

而
在代建制中，代建人接受业主即投资方的委托，承担建设项目全过程的管理工作，在此过程中产生的民事责任是由代建方承担的，这与民法中规定的代理的含义相违背，因此有人认为“代”解释为“代理”是不合理的，代建人是以承包人的身份出现在代建活动中。

但BT模式下，由于其系从BOT演变而来，而BOT的性质比较清晰：Build-Own-Transfer （建设－拥有－转让）和Build-Operate-Transfer（建设－经营－转让），不管是Own “经营”还是Operate “拥有”，但最终要进行Transfer “转让”，而所谓“转让”其实质是一种所有权的让渡。

因此其建设过程中所出现的经营自然应当由非政府方承担。

6、准入门槛不同。

关于代建制《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》第八条政府投资代建项目的前期工作代理单位和建设实施代建单位必须是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。

《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》第十条项目代建单位应当具备以下条件：1、具有独立的事业或企业法人资格；2、具有与从事项目建设管理相匹配的组织机构、管理能力、专业技术人员和管理人员；3、具有与代建项目规模相应的设计、监理、工程咨询、施工总承包、房地产开发一项或多项资质。

《浙江省政府投资项目建制管理办法》（修改二稿）规定了与江苏省大致相同的条件。

对于BT模式下的融资企业，没有现行的规定。

但在该模式下，企业应当具备相当的建设经验和融资能力也是必须的。

重庆市人民政府《关于加强和规范政府投资项目BT融资建设管理的通知》：“项目业主要对融资人的融资能力、建设管理能力和履约信誉提出严格要求。

融资人投入项目的自有资金不低于BT合同总价的35%，其余建设资金要提供省级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函。

分别具有融资优势和管理优势的不同独立法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确双方各自承担的工作内容和权利义务。

”
7、盈利模式不同。

代建制主要收取的是代建管理费。

工程资金按照进度拨付。

按照《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建[2004]300号)中规定：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立(或授权)产生的代建单位，其代建管理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定；政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。

很多地方建设单位管理费还要在建设单位和代建单位之间分配，按现在建设单位管理费取费标准执行(相当于总投资的0.8～1.8%)计算，代建单位取得的代建费用在总投资的1%左右与监理取费相当。

BT模式主要是固定回报利润和资金占用利息。

回购资金自工程移交起逐笔支付。

BT建设方式的合同价款不仅包括工程建设费用，还计算了资金占用利息及回报。

BT建设方式存在着两个层次的支付环节。

从时间顺序上说，第一个支付环节是BT融资方向施工企业支付预付款及计量款；第二个环节是BT 建设方向BT 融资方支付合同本金及利息回报，并且在BT合同里明确规定了分期支付的时间及金额。

8、税负不同。

二种模式下，各地操作方式不尽相同；但处置不当，将产生巨大分别。

代建模式下的代建单位，一般情况下，项目的工程营业税及附加等税费全额纳入征收范围。

可以享受建筑企业的计税方式。

而BT模式，若把工程的移交定义为回购，而回购又是一种商业行为，针对商业行为的回购就要征收营业税及附加税。

可以通融的途径是，由双方向市政府申请减免，若不能减免，则据实计入总合同价。

五、BT模式的风险
随着我国工程建设领域投融资体制的改革，越来越多的工程项目，尤其是基础设施项目，开始采用建设—转让即BT模式进行建设。

实践中，由于目前整个行业对BT模式的认识不够，
有关立法工作还处于探索阶段，致使诸多问题无据可依，BT模式频频被滥用。

有的以BT 之名行垫资之实，有的仅有招标单位自身出具的还款承诺而无任何实质性担保，有的在用地、立项、规划等方面明显违反基本建设程序，等等，诸如此类的不规范之处给介入BT项目的建筑企业带来了巨大的风险。

BT系由BOT(建设—经营—转让)演变而来，作为一种投资方式，BT项目同样具有BOT项目的根本特征。

作为BT项目的投资方，建筑企业的权利不仅应通过作为项目建设单位这一法律身份加以固定，还应设定有效的担保以确保其投资款的回收及相应投资回报的如期获取。

鉴于此，对于那些拟通过BT模式提高竞争力的建筑企业来讲，在介入BT项目前后，应注意以下几点。

首先，应深入分析相关招标文件以确定BT项目真伪，防范假BT模式可能带来的风险；
其次，积极开展对BT项目的调查，包括项目合法性以及项目运作前景预测等；
第三，重视对BT项目中招标单位回购担保的审查，以确保担保方案的有效性和可行性；
第四，对于实践中有关部门由于对BT模式不了解，仍按一般工程承包办理相应手续的做法应主动要求纠正，以避免该类登记方式不当，降低对承包商的保护力度，加大投资风险；
第五，重视BT项目的签约管理和履约管理。

可聘请专业律师进行全过程把关，积极防范相当长的建设周期内可能出现的法律风险。

六、天津市滨海新区BT制度介绍
为加快天津滨海新区公共基础设施建设，规范BT模式融资建设行为，维护BT模式融资建设各方的合法权益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）等规定，结合天津滨海新区实际，制订了《天津滨海新区公共基础设施建设项目BT模式建设管理试行办法》。

在滨海新区范围内的政府投资公共基础设施建设项目采用BT模式进行建设，应当适用该办法。

（一）采用BT模式的项目应当符合的条件
1、符合滨海新区规划及市政府批准的建设计划；
2、总投资7亿元人民币以上（含7亿元）；
3、建成后五年内能够结算支付，有具体的结算支付计划；
4、市政府规定的其他条件。

（二）BT项目的审批
BT模式融资建设方案应当在项目可行性研究报告中专章编制。

主要内容包括：采用BT模式的必要性；BT融资建设的内容、范围、数量；融资人应当具备的条件和能力；合同双方的权利和义务；项目投资、质量、进度的监控措施；结算支付方式；结算支付资金测算、来源、依据等内容。

BT模式融资建设方案由市发改委会同滨海委等部门批准。

市滨海委据此向项目业主下达项目结算支付资金计划。

BT融资建设方案一经批准应当严格执行，未经批准不得随意变更。

（三）项目业主方的责任
1、负责项目报批、征地拆迁、设计招标、监理招标等工作；
2、监督融资人资金到位和支付情况；
3、监督设计单位、工程监理等项目实施各方的工作；
4、组织项目竣工验收工作；
5、按合同约定结算支付资金；
6、政府授权的其他事项。

（四）项目融资人的选择
项目融资人应当以招标方式确定。

招标工作应当在项目初步设计和投资概算批准后进行。

投标人须具备以下条件：
1、投标人投入项目的自有资金不低于BT融资建设方案中融资总额的35%，其余资金要提供金融机构出具的贷款意向书；
2、投标人应当具有融资能力和管理优势。

不同独立法人可以组成联合体投标，但应当签订联合体协议，明确各方的权利和义务；
3、投标人应当具备招标文件所载明的信誉度、业绩、融资能力等要求，并提供相应的资信证明。

（五）项目融资人的职责
1、组建具有独立法人资格的项目公司并投入不低于BT融资建设方案中融资总额的35%自有资金；
2、落实融资建设资金；
3、监督项目公司对项目的组织实施；
4、对工程质量终身负责；
5、与项目业主合同约定的其他事项。

（六）项目公司的职责
1、以招标方式确定项目施工单位，与项目施工单位签订施工合同；
2、承担自施工招标至竣工验收期间法定建设单位所应承担的权利义务；
3、项目业主和项目融资人准确提供工程建设情况；
4、项目融资人与项目业主合同约定的其他事项。

（七）其他
1、涉及项目规模、功能、标准的设计变更，项目公司应当报经项目业主同意，重大设计变更须履行审批程序。

2、项目融资人不得将融资建设合同内容全部或部分进行转包。

项目公司不得采取由施工单位、设备材料供应商垫资的方式进行建设。

3、项目业主不得为项目融资人和项目公司提供融资担保。

项目融资人和项目公司不得利用BT项目作为担保物为项目融资人的其他融资行为提供担保。

4、融资建设合同中应明确项目的结算支付条件和程序。

项目建设未达到结算支付条件的，项目业主不得结算支付。

项目业主不得随意变更结算支付条件、违约扣减或截留应付合同款。

项目业主不得在工程质量保修期内完成全部结算支付。

5、市发展改革、财政、规划、国土、建设、环保、审计、工商等政府部门要积极支持BT。