构建中国社区矫正制度要论_任继鸿

251 三、当下 “双主体” 模式的弊端
在当下社区矫正工作的试点阶段 ， 我们采取的是以 公安机关作为执法主体 ， 司法行政机关作为工作主体的 “双主体” 模式。这种模式是为了确保试点工作在较短 时间内能够正式启动， 减少工作阻力， 各试点省 （ 市 ） 普遍采取了不争论的态度 ， 在以公安机关为执法主体 、 维持现行法律框架不变的前提下 ， 组织司法行政部门负 责具体实施，走一条所谓执法主体与工作主体适度分离 的模式。试点省 （ 市） 如此安排， 实际上已改变了公安 机关的独立主体地位， 具有明显的过渡色彩。 但是在条 件成熟时，剥离公安机关的执行主体地位势在必行 。 理 由如下： 1. “双主体” 模式有违执法的效率原则 双主体虽然暂时缓解了目前所遇到的现有法律规定 与社区矫正试点工作规定的冲突 ， 但双主体所造成的额 外执法成本是不容忽视的 。 司法所在开展社区矫正工作 试点时，就非常重视探讨和实践在双主体模式下公安 、 司法的互动联系机制， 建立了民警参与社区矫正工作联 络会议制度。该制度就规定每月召开社区民警与司法所 人员联络会议，会议由街道社区矫正工作领导小组组长 召集，司法所人员和辖区内的社区民警参加 ， 旨在加强 司法所与派出所之间的信息沟通 ， 通报上阶段社区矫正 工作开展情况，并对下阶段的具体工作进行部署 。 该项 制度取得了一定的效果 ， 通过会议解决了日常矫正工作 中的一些问题和困难。 但是建立这样的联席会议主要是 因为作为工作主体的司法所缺乏行政执法权力 ， 需要社 区民警运用执法权配合矫正工作 ， 然而这种阶段性毕竟 是过渡性工作方式， 阶段性的会议对于日常矫正工作的 开展还是明显滞后。 2. “双主体” 模式有违执法的效益原则 司法行政机关开展的社区矫正工作在具体实施中受 到各种因素的制约。 由于场地、 经费、 人力资源严重缺 乏，矫正工作仅限于监控， 矫正、 教育不足。 虽然现行 矫正制度包括了电话报到 、 思想汇报、 谈话教育、 学习 培训、公益劳动、请销假制度等， 在理论上基本涵盖了 社区矫正的工作内容， 但由于条件所限， 集中学习培训 工作基本上没法展开， 公益劳动的时间和效果也得不到 切实保障，社区矫正的主要工作形式仅呈现为报到 、 谈 ， 话及走访， 由 此， 社 区 矫 正 只 能 做 到 基 本 的 “控 制 ” 。 另外， 而无法实现较高矫正水平的 “教育 ” 和 “矫正 ” 公安机关依法行使的对矫正对象监督控制职能 ， 在当下 没有改变，其工作量没有因为矫正工作的开展而减轻 。 当前公安机关对矫正对象基本依据各类法律文书 （ 判决 书、释放证明等） ，采用派出所社区民警带领治保基干组 ， 落实责任人， 纳入视线管理并在 成 “监督考察小组 ”
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居民委员会协助下开展工作 。 双主体在工作职能上的重 复劳动造成工作效益低下 ，司法行政资源的大量浪费 。 3. “双主体” 模式有碍对矫正对象的教育成效 从派出所接收过来的矫正对象 ， 对司法行政机关的 矫正工作不理解，有抵触心理。 以前公安机关管理的确 有不到位和过于宽松的地方 ， 但主要还在于双主体模式 给矫正对象带来的不习惯 。 实践中面临公安的批准结果 与司法行政机关批准结果冲突的情形 ， 公安批准的效力 要高，司法行政机关批准的效力不高 ， 从而， 使司法行 政机关陷入尴尬境地。 对此处理不好， 司法行政机关在 社区矫正工作中的权威性和严肃性就会受到挑战 ， 社区 矫正工作的正常开展必然受到影响 。
一、社区矫正制度的范围
社区矫正是与监狱监禁矫正相对的一种非监禁刑罚 执行活动。社区矫正可以减轻监狱的负担 ， 由于社区矫 正非监禁的特点，决定其能够节省国家资源和司法行刑 成本。根据中国现行法律的规定 ， 社区矫正的适用范围 主要包括下列罪犯： 被判处管制的、 被宣告缓刑的、 被 裁定假释的、被剥夺政治权利并在社会上服刑的 、和假释制度明确 司法行政机关矫正权能
1. 量化缓刑和假释的评判标准 《中华人民共和国刑法 》 第 72 条规定的缓刑适用条 件是： 犯罪人有悔罪表现， 适用缓刑确实不致再危害社 。《中华人民共和国刑法 》 第 81 条第 1 款规定的假释 会 适用条件是： 认真遵守监规、 接受教育改造， 确有悔改 表现，假释后不致再危害社会 。 这些规定过于原则， 对
构建中国社区矫正制度要论 ” “悔改 ” “不致再危害社会” 没有具体的 于何谓 “悔罪 评判标准，不利于缓刑和假释的准确适用 ， 甚至容易造 成滥用。为此， 应对这些规定予以进一步的明晰量化 ， 以便司法实践工作中具体操作 。 2. 完善缓刑和假释考验期的内涵 国外立法对缓刑犯和假释犯的行为规范 ， 大都分为 必要条件和裁量条件。 必要条件是对所有缓刑犯和假释 犯都适用的共同条件， 如接受有关人员的监督 ， 定期汇 报自己的活动情况， 不得随意外出等； 裁量条件是因犯 罪人而异的条件，是否适用由法官酌情决定 ， 如禁止进 。《中华人民共和国刑法 》 入特定场所、接受医疗处遇等 第 75 条、77 条对缓刑犯、 假释犯设置了四项行为规范 ， 但都属必要条件，而无裁量条件的规定， 且这些规定过 于概括，既不易于考察， 也缺乏针对性。 应当借鉴国外 立法，将缓刑犯和假释犯的行为规范区分为必要条件和 裁量条件两部分，并且补充完善其具体内容 ， 以提高司 法适用的灵活性，同时便于考察机关客观有效监督 。 3. 确立司法行政机关假释决定权 目前中国的假释决定权的设置在司法实践中操作困 难，有失妥当。首先， 由于法院本身有许多审判业务要 裁处，难以抽出足够的时间和精力审查假释案件 ， 只有 被动地接受司法行政机关的监狱管理部门报送的有关假 释书面材料。其次， 在司法实践中， 作为司法行政机关 的监狱管理部门希望将假释作为奖励手段来加强管理 ， 而法院往往倾向于保持原判的相对稳定 ， 不主张更多地 适用假释，导致矛盾与冲突。 再次， 假释从监狱提出开 始，层层上报到中级人民法院裁定 ， 中间环节甚多， 无 法做到及时高效，而不及时的减刑在很大程序上抵销了 对犯罪人的激励作用。 鉴于现行的假释决定权设置存在 的弊端，可以把假释的决定权从法院的职权中分配给司 法行政机关。理由如下： （ 1 ） 假释并不涉及原判决的变 更，因而这种权力并不属于司法权而是一种行政权 ， 由 司法行政机关行使假释决定权和法院的审判权不相冲突 和矛盾。 （ 2 ） 司法行政机关担负着改造犯罪人的职责 ， 理应享有与其职责相适应的权力 ， 但在司法实践中中国 司法行政机关只有改造犯罪人的责任 ， 却没有决定选择 改造手段的权力，这种责权分离的情况既不利于强化司 法行政机关的监管功能 ， 也难以使犯罪人与刑罚执行机 关建立起利益依赖关系 ， 从而最大限度地调动犯罪人接 受改造的积极性，因而妨碍了假释激励功能的正常发挥 ， 也就不能最大程度实现刑罚的教育改造功效 。 （ 3 ） 司法 行政机关在司法实践中对于矫正罪犯有着专业知识和较 为丰富的经验，能够根据犯罪人的表现科学全面地判断 犯罪人是否真正具有悔改决心 ， 作出是否给服刑人员予 以假释的客观结论，从而有效地激励服刑人员积极改造 。
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构建中国社区矫正制度要论
任继鸿
（ 长春理工大学 法学院，吉林 长春 130012 ）
摘要： 社区矫正属于非监禁刑罚执行活动 ，社区矫正在我国尚处于起步阶段 ，在理论研究的方面存在 空白，司法实践中还有许多具体问题值得研究 。 然而， 推进社区矫正工作有利于合理配置行刑司法资源 ， 使监禁矫正与社区矫正两种行刑方式相辅相成 ，增强刑罚效能，降低行刑成本，体现人性价值和人文关怀 ， 促进社会和谐稳定发展和司法文明进步 。同时，社区矫正是一项庞大复杂的社会系统工程 ，需要全社会的 广泛关注和共同参与，科学构建具有中国特色的社区矫正司法制度 ，确立司法行政机关在社区矫正中的行 刑执法地位和主体资格 ，既是当务之急也是长远的刑事法律和政策要求 ，更是构建我国社区矫正司法制度 的核心内容之一。 关键词： 社区矫正； 司法制度； 构建要论 中图分类号： D914. 1 文献标识码： A 文章编号： 0257－0246 （ 2013 ） 11－0250－03 刑与社区矫正的宗旨是相接近的 。 当然， 管制在中国是 独创的一种刑罚方法， 体现的是依靠人民群众改造犯罪 分子的刑罚思想，曾经发挥过重要的作用 。 被判处暂予监外执行的包括有严重疾病需要保外就 医的； 怀孕或在哺乳自己婴儿的妇女 ； 生活不能自理的。 适用暂予监外执行主要是不致再危害社会 。 假释是中国刑法中的一种行刑制度 ， 具有非监禁化 的特征。根据中国刑法第 81 条的规定，被判处有期徒刑 的犯罪分子，执行原判刑期一半以上 ， 被判处无徒刑的 犯罪分子，实际执行 10 年以上，如果认真遵守监规， 接 受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的 ， 可以裁定假释。 剥夺政治权利是中国刑罚中附加刑的一种 ， 可以分 为附加适用与独立适用两种情形 。
管制是中国刑法的非监禁刑 ， 是指由人民法院判决 对犯罪分子不予关押， 但限制其一定自由， 交由公安机 关管束和群众监督改造的刑罚方法 。 中国刑法中的管制
作者简介： 任继鸿 ，长春理工大学法学院副教授，法学博士，研究方向： 刑法学。 ① ： 《改革和完善我国社区矫正制度之研究 》 ，《中国司法》 2003 年第 5 期。 参见司法部社区矫正制度研究课题组
根据最高人民法院、 最高人民检察院、 公安部、 司 法部 《关于开展 社 区 矫 正 试 点 工 作 的 通 知 》 和 司 法 部 《关于司法行政 机 关 社 区 矫 正 工 作 暂 行 办 法 》 的 规 定， 社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式 ， 是将符合社区 矫正条件的罪犯置于社区之内 ， 由专门的国家司法机关 在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的参与下 ， 在判决、裁定或决定确认的期限内 ， 矫正罪犯的心理和 行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑执行活动 。 是对犯罪分子由监狱矫正为中心到社区矫正为重点的历 史性转变，是中国刑事司法改革的重要环节 ， 更是刑罚 改革的核心内容之一。
社会科学战线·2013 年第 11 期·博士论坛 长期居高不下、刑事案件日渐增多的复杂局面 。 但 “双 主体” 模式仍然要求公安机关参与对社区服刑人员的监 督考察，而在基层公安机关方面 ， 繁重的社会治安工作 和刑事侦查工作已使其不堪重负 。 另外， 社区矫正工作 实际上并未引起基层公安机关的足够重视 。 同时， 司法 行政部门的职能随着律师 、 公证管理的社会化与法律宣 传、法学教育的多元化而趋于弱化 ， 尤其是大多市、 县 两级司法行政部门， 无权管理刑罚执行工作 ， 有相当多 的区、县司法行政资源处于闲置状态 。 如果赋予其管理 社区矫正工作的职能， 可以优化资源配置， 充分利用其 ， “双主体 ” 模式易导致公安机 潜在的巨大功能。 可见 ， 司法行政机关 “想管却无权 ” 的尴 关 “有权管不好 ” 尬境地，造成实际工作中社区矫正流于形式 ， 矫正对象 处于监管无序，放任自流的自然状态。 司法实践中脱管 现象非常严重，时刻威胁着社会秩序的安全稳定和国家 的长治久安。 当然，应该强调的是司法行政机关独立行使职能 ， 并非单打独斗，社区矫正工作要统一在各级党委 、 政府 的领导下进行， 公安机关也要依法配合社区矫正工作 ， 对违反监督、考察规定的社区服刑人员 ， 根据具体情况 依法采取必要的措施； 对重新犯罪的社区服刑人员 ， 及 时依法处理。而相关部门都要积极参与 ， 大力协作， 还 要充分发挥基层群众自治组织 、 社会团体和社会志愿者 的参与作用，积极协助社区矫正工作 。 即使司法行政机 。《关 关独立行使职能，也并不意味着可以不受监督制约 于开展社区矫正试点工作的通知 》 中就明确指出， 人民 检察院要加强法律监督 ， 完善刑罚执行监督程序 ， 保证 社区矫正工作依法、公正地进行。 综上，构建我国社区矫正司法制度 ， 既是考虑当务 之急，又要立足长远， 既要借鉴域外发达国家的成功经 验，又要从中国的实际出发 ， 结合中国的客观国情， 充 分体现宽严相济的刑事政策 ， 创设具有中国特色的社区 矫正司法制度， 从而提升中国的司法实践和刑罚理念 ， 丰富和发展中国的刑事科学理论 ， 为实现公平正义和谐 文明的社会主义法治国家而奋斗 。