公共服务供给机制创新：北欧的改革实践与启示

⑦ 中央政府层面， 性。 包括首相办公室和
稳定的财政收入来源。 对应事权划分， 北欧国家 各级政府均拥有属于本级政府的主体税种 ， 以满 足公共服务支出需要。 其中， 中央政府主体税种 为增值税和消费税、 郡级政府主体税种为个人所 得税、 市级政府主体税种为企业所得税和物业 ⑩ 税。 “自由市镇试验 ” 开始后， 地方政府拥有了 更多的自治权力。 如瑞典郡、 市一级税收由地方 自主决定， 税率大致在 29% － 33% 不等。 芬兰地 方征税也由各地自主决定， 各地间的税率差别不 瑏 瑡 二是合 是很大， 如所得税在 16% － 22% 之间。 理的财政转移支付。一般性转移支付旨在推进不 同地区的公共服务财政能力均等化， 其主要手段 是财政收入机制均等化和支出机制均等化 。中央 83
行使公共服务职能 ； 中央政府 关系， 和地方政府间设有区域性监督机构， 就郡市政府 履行职能情况接受居民投诉， 并向中央政府提交 中央政府主要负责国家保险计 报告。具体地说， 划（ 如养老金等全国性保险项目 ） 、 医疗服务、 高 等教育、 劳动力市场、 难民和移民事务、 国家公路 和铁路、 环境政策、 警察监狱司法体系的资金提 供、 国防军队、 外交、 能源等； 郡级政府主要负责高 中教育、 本地区发展 （ 包括郡级道路和公共交通、 区域规划 与 发 展、 区域商业与产业发展） 、 文化 （ 博物馆、 文物古迹） 、 公共口腔服务等； 市级政府 主要负责学龄前儿童看护、 小学及初中教育、 初级 医疗服务、 社会福利服务 （ 如助产士、 失业者住房 安置、 全 科 医 生 等） 、 老年人及无工作能力者看 护、 文化体育、 教堂、 市政服务 （ 包括供排水、 管理 道路及港口、 规划和土地使用等。 由此 疏通等） 、 中央、 郡和市三级政府的公共服务职责十分 可见， 清晰， 三分之二的公共服务职能集中在郡市政府 ， 从而形成了以郡市为主的公共服务和社会福利供 ⑧ 给机制。 （ 二） 公共财政保障机制 北欧 国 家 公 共 部 门 支 出 在 国 内 生 产 总 值 （ GDP） 中的比重在 20 世纪 60 年代与经合组织国 20 世纪 80 年代末上 家（ OECD） 相当， 约为 30% ， 升到 50% － 60% ， 增长主要用于社会、 医疗和教
公共服务供给机制创新：北欧的改革实践与启示
可以是政府机构。 这种公共服务供给机制调整， 既源自公共服务需求增长的外部压力， 也源自政 府追求福利最大化的内生动力。二次分工在社会 从而超越了 效应上扩大了初次分工的正外部性， 初次分工的社会效应。 通过两次分工， 各种社会 资源得到有机整合， 不同生产者在不同特性的公 共服务生产中发挥各自优势， 从而提高了服务的 效率和质量， 并进而提高了社会福利总量。而且， 公共服务生产中两次分工的存在， 为社会组织参 促进公民社 与公共事务治理提供了制度性通道，
现有研究， 杨颖提出， 公共服务是由中央或地方政 府为满足公共需求， 通过使用公共权力和公共资 源， 向全国或辖区内全体公民或某一类公民直接
② 本文比较赞同 或间接平等供给的物品和服务。
这种观点， 它较为准确地概括了公共服务的内涵
2012 年第 7 期
·奥斯特罗姆、 查尔斯 · 蒂博特和罗伯特 · 沃伦 等对这种概念上的区分作了进一步的延伸和发 挥， 他们指出， 公共服务的生产与供应应当区分 前者既可以由私人承担， 也可以由公共部门承 开， 担。服务的供应是指一系列集体选择行为的总 称， 它就下列事项作出决定： 需要提供什么样的产 品和服务、 产品和服务的数量和质量标准、 资金投 入数量及其筹措方式、 如何约束和规范公共服务 消费中的个人行为、 如何安排公共产品和服务的 生产。服务的生产则是指如何将一系列的输入资 ④ 源转化为产品和服务的技术过程 。 供应和生产的划分有助于我们更好地厘清政 府的重要职能： 汇集和表达公民的不同利益诉求 ， 确定所需要提供的服务和产品的类别、 数量及其 标准， 安排相应的财政投入， 组织和监督生产， 从 对公民负责。做好了这几方面， 而满足公民诉求、 即使一个政府不承担任何生产性职能， 它也称得 上是一个负责的政府。因此， 供应和生产的区分， 使得政府有了多种提供公共服务的制度安排和工 具选择。除了自已直接生产外， 可将一部分生产 性职能通过合同承包的方式分离出去， 交给其他 私人机构和公共单位承担。 如此， 不仅可以引进 市场机制和竞争机制， 而且还可以大大减轻政府 负担， 简化政府内部管理成本， 提高政府行政效 能。 （ 三） 公共服务供给机制 公共服务供给机制是指， 公共服务供应和生 产的方式方法及其有效运行的制度体系， 主要包 括公共服务的责任分担机制、 合作生产机制、 激励 约束机制、 公众参与机制等。 世界银行 2004 年发展报告从公共服务四个 参与方之间的责任关系入手， 用“责任 （ Accountability） ” 一词将公共服务供应链中的各方链接起 来， 提出了一个广为流传的公共服务供给分析框 架。如图 1 所示， 各参与主体之间的责任关系可 分为短线责任和长线责任， 其中短线责任是指将 决策和权力直接交给公民或者客户， 一般以交易 为基础， 通过交易使公民直接表达自己的服务需 求， 使服务提供者直接对客户 （ 公民 ） 负责， 客户 （ 公民） 亦直接监督服务供给情况和提供者的表 82
18 个部
委， 下设 40 个政府代理机构。 其中， 部委行使决 策职能、 政府代理机构负责政策执行； 地方政府层 面， 设有 19 个郡和 431 个市， 郡市间不存在隶属
2012 年第 7 期
政府对地方政府转移支付的规模取决于当地实际 的公共需求， 按照一套公式进行计算。 例如在挪 威， 中央政府对市（ 镇） 政府补贴的标准取决于人 密度与结构， 涉及老年人口、 初中学生数、 口特征、 5 岁以下婴幼儿数、 残疾人数等指标； 中央政府对 郡政府的补贴还要计算人口分布及密度、 地理位 置和面积、 现行道路状况、 再投资成本等指标。此 外， 挪威还特别制定边远地区和北部地区转移支 付计划， 以保证奥斯陆以北、 人口较少的市 （ 镇 ） 政府也有足够的能力为当地居民提供全国统一标 准的基本公共服务。 通过一般性转移支付， 挪威 最近两年最不发达地区用于公共服务的人均财政 瑏 瑢 支出都在全国平均值的 92% 以上。 （ 三） 公私伙伴合作机制 上世纪 90 年代以前， 北欧国家基础领域和公 除此之外， 某些“非自 用事业处于高度垄断状态， 行业 （ 如银行、 出租车行业 ） 也被纳入 然垄断性” 垄断范围。1993 年欧盟颁布一体化竞争法， 明确 。 规定卡特尔合作及滥用统治地位被视为“非法 ” 在此背景下， 北欧各国政府开始探索在公共服务 领域引入市场竞争， 开展公私合作， 从而形成了 “公私伙伴关系” （ PPP） 机制。在社会财产关系方 面， 政府除对基础领域的“关键环节 ” 保持必要的 公有成分外， 其他的则主要由私营企业来经营。 “挑战权 ” 他们提出一种 理论， 即私营企业如果认 为自己能够提供有竞争力的公共产品和服务 ， 可 。 以有权挑战每一个国有实体 就公共产品生产和 公共 服 务 而 言， 公有企业和私有企业大约各占 50% 左右。在企业层面， 公有资本和私有资本相 互融合渗透， 特别是从上市公司的股权结构来看 ， 公私资本各占相应份额， 从而融合为一种混合所 有制企业。 这种“伙伴式 ” 的混合经济， 较之“板 瑏 瑣 块式” 的混合所有， 关系更融洽、 更和谐。 （ 四） 公民参与提供机制 公共服务的有效供给必须基于公民的积极参 与和诉求的充分表达。北欧国家拥有简洁的政治 架构和透明的政治运作， 其公共机构和公共政策 都具有高度的公开性、 开放性和透明度， 所有公民 均有完全平等的社会参与机会并取得相当的社会 参与能力。例如在挪威， 根据该国宪法， 所有公民 84
金世斌， 江苏省政府研究室经济发展研究中心主任 、 博士
一、 公共服务责任与供给机制 公共服务， 是 21 世纪公共行政和政府改革的 无论是理论 核心理念。但究竟什么是公共服务， 上还是实践中， 尚没有统一的定义。归纳起来， 大 致有三种不同的意见： 一是根据政府产出的不同 有形产品如 形式分为有形产品和无形服务两种， 道路交通、 水电气等， 称之为公共产品； 无形服务 如文化教育、 医疗卫生等， 则称之为公共服务。二 是从经济学公共物品的角度， 把公共服务界定为 具有效用不可分割性、 消费非竞争性和受益非排 他性的商品和服务。三是从公共行政与公共管理 的角度定义的公共服务， 把所有涉及为公众利益
政 现； 长线责任则是通过公民向政府主张表达权 ， 府与服务提供者达成服务契约， 服务提供者根据 契约向公民（ 客户） 提供服务， 从而构成制度化的 ⑤ 控制机制。
图1
公共服务供给的责任分析
图2
公共服务供给机制的复合模型
对上述公共服务供给关系作进一步分析， 我 们发现， 在公共服务供给中， 从政府自己直接生 产， 到服务外包、 发动社会和市场力量参与公共服 务供给， 再到复杂的混合式供给， 公共服务的参与 方之间经历了两次分工。 如图 2 所示， 第一次分 工是将公共服务的规划者和生产者进行分离 。在 这次分工中， 政府将生产职能划分出去， 不再担任 生产者角色， 政府活动从而转向拨付资金、 制定政 策和监督管理。 由于公共服务的复杂性， 生产者 亦不能全部直接生产。对于生产者不能直接有效 生产的服务， 可以通过整合其他服务资源来生产 ， 从而间接满足服务需求， 这一过程可视之为“公 。 在二次分工中， 共服务生产的二次分工 ” 服务 、 生产者可以是社会组织 市场中的企业和公民， 也
公共服务供给机制创新 ： 北欧的改革实践与启示
金世斌
摘 要 提供公共服务是政府的主要任务 。供应与生产的区分， 说明政府不可能也没必要包揽所有的公
共服务。北欧各国按照事权财权匹配和公共服务效率原则， 通过建立和完善府际责任分担 、 公共财政保障、 公 私伙伴合作、 公众参与提供、 服务质量监督等机制， 从而有效地满足了公共服务需求 。他们的成功实践启示我 必须合理划分各级政府公共服务责任， 建立以公共服务为导向的公共财政支 们： 公共服务制度的建立和完善， 出体系， 充分发挥社会和民间力量在提供公共服务方面的作用 。 关键词 公共服务； 政府责任； 供给机制 D73． 3 文献标识码 A 文章编号 1001 － 8263 （ 2012 ） 07 － 0081 － 07 南京 210024 中图分类号 作者简介