公共服务供给机制创新：北欧的改革实践与启示

现有研究， 杨颖提出， 公共服务是由中央或地方政 府为满足公共需求， 通过使用公共权力和公共资 源， 向全国或辖区内全体公民或某一类公民直接
② 本文比较赞同 或间接平等供给的物品和服务。
这种观点， 它较为准确地概括了公共服务的内涵
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·奥斯特罗姆、 查尔斯 · 蒂博特和罗伯特 · 沃伦 等对这种概念上的区分作了进一步的延伸和发 挥， 他们指出， 公共服务的生产与供应应当区分 前者既可以由私人承担， 也可以由公共部门承 开， 担。服务的供应是指一系列集体选择行为的总 称， 它就下列事项作出决定： 需要提供什么样的产 品和服务、 产品和服务的数量和质量标准、 资金投 入数量及其筹措方式、 如何约束和规范公共服务 消费中的个人行为、 如何安排公共产品和服务的 生产。服务的生产则是指如何将一系列的输入资 ④ 源转化为产品和服务的技术过程 。 供应和生产的划分有助于我们更好地厘清政 府的重要职能： 汇集和表达公民的不同利益诉求 ， 确定所需要提供的服务和产品的类别、 数量及其 标准， 安排相应的财政投入， 组织和监督生产， 从 对公民负责。做好了这几方面， 而满足公民诉求、 即使一个政府不承担任何生产性职能， 它也称得 上是一个负责的政府。因此， 供应和生产的区分， 使得政府有了多种提供公共服务的制度安排和工 具选择。除了自已直接生产外， 可将一部分生产 性职能通过合同承包的方式分离出去， 交给其他 私人机构和公共单位承担。 如此， 不仅可以引进 市场机制和竞争机制， 而且还可以大大减轻政府 负担， 简化政府内部管理成本， 提高政府行政效 能。 （ 三） 公共服务供给机制 公共服务供给机制是指， 公共服务供应和生 产的方式方法及其有效运行的制度体系， 主要包 括公共服务的责任分担机制、 合作生产机制、 激励 约束机制、 公众参与机制等。 世界银行 2004 年发展报告从公共服务四个 参与方之间的责任关系入手， 用“责任 （ Accountability） ” 一词将公共服务供应链中的各方链接起 来， 提出了一个广为流传的公共服务供给分析框 架。如图 1 所示， 各参与主体之间的责任关系可 分为短线责任和长线责任， 其中短线责任是指将 决策和权力直接交给公民或者客户， 一般以交易 为基础， 通过交易使公民直接表达自己的服务需 求， 使服务提供者直接对客户 （ 公民 ） 负责， 客户 （ 公民） 亦直接监督服务供给情况和提供者的表 82
⑦ 中央政府层面， 性。 包括首相办公室和
稳定的财政收入来源。 对应事权划分， 北欧国家 各级政府均拥有属于本级政府的主体税种 ， 以满 足公共服务支出需要。 其中， 中央政府主体税种 为增值税和消费税、 郡级政府主体税种为个人所 得税、 市级政府主体税种为企业所得税和物业 ⑩ 税。 “自由市镇试验 ” 开始后， 地方政府拥有了 更多的自治权力。 如瑞典郡、 市一级税收由地方 自主决定， 税率大致在 29% － 33% 不等。 芬兰地 方征税也由各地自主决定， 各地间的税率差别不 瑏 瑡 二是合 是很大， 如所得税在 16% － 22% 之间。 理的财政转移支付。一般性转移支付旨在推进不 同地区的公共服务财政能力均等化， 其主要手段 是财政收入机制均等化和支出机制均等化 。中央 83
⑨公 育服务等基本福利供应方面的改进和提高。 共服务财政保障机制主要体现在两个方面 ： 一是
二、 北欧公共服务供给机制的改革与实践 20 世纪六七十年代， 福利与平等的扩大是北 欧福利国家建立和巩固过程中所考虑的重点领 不仅 域。公共部门的扩张以及公共支出的扩大， 而且也是 被看作解决社会宏观经济问题的手段， 实现更为公平的社会福利的分配方法。 进入 90 年代后， 随着经济全球化和欧盟一体化的推进 ， 北 欧国家政府在公共服务方面也迎来新的挑战 ， 突 出表现在两个方面： 一是政府包揽的公共福利制 度极大地增加了公共开支； 二是人口老龄化越来 越严重。对此， 北欧国家政府积极采取改革措施 ， 公共服务呈现出一些新的变化： 一是分散化， 政府 权力特别是公共服务职能更加下放， 更加非中央 ； ， 化 二是市场化 即通过市场机制提供的公共服务 项目和范围显著扩大； 三是私人化， 用户付费制度 开始出现， 如福利院、 养老院个人付费在增加， 从 而形成了比较完备的责任体系和灵活高效的运行 机制。 （ 一） 府际责任分担机制 自 20 世纪 80 年代开始的“自由市镇试验 ” 以来， 北欧国家中央政府和地方政府间职能和财 政重新划分， 给予地方政府管理地区事务的自由 ， 将福利国家的功能更多转向由地方政府承担 。在 这方面， 以挪威为例作具体说明， 有一定的代表
① 综合国内外的 服务的事务都称之为公共服务。
且体现出了公共服务的广泛性、 公平性等 和外延， 特征， 更为符合时代精神和我国当前关注的焦点 。 基于不同视角， 可对公共服务进行多种分类， 不同类别有不同的生产方式。 如， 按公共支出领 域， 可分为政权性公共服务、 社会性公共服务和经 营性公共服务， 其中政权性公共服务是由国家强
⑥ 会在参与中不断成长。
依据分工独立行使公共服务职能 ； 中央政府 关系， 和地方政府间设有区域性监督机构， 就郡市政府 履行职能情况接受居民投诉， 并向中央政府提交 中央政府主要负责国家保险计 报告。具体地说， 划（ 如养老金等全国性保险项目 ） 、 医疗服务、 高 等教育、 劳动力市场、 难民和移民事务、 国家公路 和铁路、 环境政策、 警察监狱司法体系的资金提 供、 国防军队、 外交、 能源等； 郡级政府主要负责高 中教育、 本地区发展 （ 包括郡级道路和公共交通、 区域规划 与 发 展、 区域商业与产业发展） 、 文化 （ 博物馆、 文物古迹） 、 公共口腔服务等； 市级政府 主要负责学龄前儿童看护、 小学及初中教育、 初级 医疗服务、 社会福利服务 （ 如助产士、 失业者住房 安置、 全 科 医 生 等） 、 老年人及无工作能力者看 护、 文化体育、 教堂、 市政服务 （ 包括供排水、 管理 道路及港口、 规划和土地使用等。 由此 疏通等） 、 中央、 郡和市三级政府的公共服务职责十分 可见， 清晰， 三分之二的公共服务职能集中在郡市政府 ， 从而形成了以郡市为主的公共服务和社会福利供 ⑧ 给机制。 （ 二） 公共财政保障机制 北欧 国 家 公 共 部 门 支 出 在 国 内 生 产 总 值 （ GDP） 中的比重在 20 世纪 60 年代与经合组织国 20 世纪 80 年代末上 家（ OECD） 相当， 约为 30% ， 升到 50% － 60% ， 增长主要用于社会、 医疗和教
③ 按资本和 制提供的， 只能由国家政权机构承担。
劳动力投入比例， 可分为资本密集型、 劳动密集 型， 前者宜由大规模的组织统一集中组织和安排 ， 后者宜由较小规模的组织来提供 。按公共产品和 公共服务性质， 可分为基本公共服务、 混合公共服 务和管制性公共服务， 其中管制性公共服务 （ 如 卫生、 技术、 安全标准等 ） 也只能由政府机 质量、 构承担。 （ 二） 区分供应与生产 传统的公共行政理论视公共服务和产品为一 整体， 它们完全由政府承担。1959 年， 著名公共 财政经济学家理查德 · A． 马斯格雷夫对公共需 要的供应与生产首次作了区分。1961 年， 文森特 81
公共服务供给机制创新 ： 北欧的改革实践与启示
金世斌
摘 要 提供公共服务是政府的主要任务 。供应与生产的区分， 说明政府不可能也没必要包揽所有的公
共服务。北欧各国按照事权财权匹配和公共服务效率原则， 通过建立和完善府际责任分担 、 公共财政保障、 公 私伙伴合作、 公众参与提供、 服务质量监督等机制， 从而有效地满足了公共服务需求 。他们的成功实践启示我 必须合理划分各级政府公共服务责任， 建立以公共服务为导向的公共财政支 们： 公共服务制度的建立和完善， 出体系， 充分发挥社会和民间力量在提供公共服务方面的作用 。 关键词 公共服务； 政府责任； 供给机制 D73． 3 文献标识码 A 文章编号 1001 － 8263 （ 2012 ） 07 － 0081 － 07 南京 210024 中图分类号 作者简介
18 个部
委， 下设 40 个政府代理机构。 其中， 部委行使决 策职能、 政府代理机构负责政策执行； 地方政府层 面， 设有 19 个郡和 431 个市， 郡市间不存在隶属
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政府对地方政府转移支付的规模取决于当地实际 的公共需求， 按照一套公式进行计算。 例如在挪 威， 中央政府对市（ 镇） 政府补贴的标准取决于人 密度与结构， 涉及老年人口、 初中学生数、 口特征、 5 岁以下婴幼儿数、 残疾人数等指标； 中央政府对 郡政府的补贴还要计算人口分布及密度、 地理位 置和面积、 现行道路状况、 再投资成本等指标。此 外， 挪威还特别制定边远地区和北部地区转移支 付计划， 以保证奥斯陆以北、 人口较少的市 （ 镇 ） 政府也有足够的能力为当地居民提供全国统一标 准的基本公共服务。 通过一般性转移支付， 挪威 最近两年最不发达地区用于公共服务的人均财政 瑏 瑢 支出都在全国平均值的 92% 以上。 （ 三） 公私伙伴合作机制 上世纪 90 年代以前， 北欧国家基础领域和公 除此之外， 某些“非自 用事业处于高度垄断状态， 行业 （ 如银行、 出租车行业 ） 也被纳入 然垄断性” 垄断范围。1993 年欧盟颁布一体化竞争法， 明确 。 规定卡特尔合作及滥用统治地位被视为“非法 ” 在此背景下， 北欧各国政府开始探索在公共服务 领域引入市场竞争， 开展公私合作， 从而形成了 “公私伙伴关系” （ PPP） 机制。在社会财产关系方 面， 政府除对基础领域的“关键环节 ” 保持必要的 公有成分外， 其他的则主要由私营企业来经营。 “挑战权 ” 他们提出一种 理论， 即私营企业如果认 为自己能够提供有竞争力的公共产品和服务 ， 可 。 以有权挑战每一个国有实体 就公共产品生产和 公共 服 务 而 言， 公有企业和私有企业大约各占 50% 左右。在企业层面， 公有资本和私有资本相 互融合渗透， 特别是从上市公司的股权结构来看 ， 公私资本各占相应份额， 从而融合为一种混合所 有制企业。 这种“伙伴式 ” 的混合经济， 较之“板 瑏 瑣 块式” 的混合所有， 关系更融洽、 更和谐。 （ 四） 公民参与提供机制 公共服务的有效供给必须基于公民的积极参 与和诉求的充分表达。北欧国家拥有简洁的政治 架构和透明的政治运作， 其公共机构和公共政策 都具有高度的公开性、 开放性和透明度， 所有公民 均有完全平等的社会参与机会并取得相当的社会 参与能力。例如在挪威， 根据该国宪法， 所有公民 84
政 现； 长线责任则是通过公民向政府主张表达权 ， 府与服务提供者达成服务契约， 服务提供者根据 契约向公民（ 客户） 提供服务， 从而构成制度化的 ⑤ 控制机制。
图1
公共服务供给的责任分析
wk.baidu.com图2
公共服务供给机制的复合模型
对上述公共服务供给关系作进一步分析， 我 们发现， 在公共服务供给中， 从政府自己直接生 产， 到服务外包、 发动社会和市场力量参与公共服 务供给， 再到复杂的混合式供给， 公共服务的参与 方之间经历了两次分工。 如图 2 所示， 第一次分 工是将公共服务的规划者和生产者进行分离 。在 这次分工中， 政府将生产职能划分出去， 不再担任 生产者角色， 政府活动从而转向拨付资金、 制定政 策和监督管理。 由于公共服务的复杂性， 生产者 亦不能全部直接生产。对于生产者不能直接有效 生产的服务， 可以通过整合其他服务资源来生产 ， 从而间接满足服务需求， 这一过程可视之为“公 。 在二次分工中， 共服务生产的二次分工 ” 服务 、 生产者可以是社会组织 市场中的企业和公民， 也
金世斌， 江苏省政府研究室经济发展研究中心主任 、 博士
一、 公共服务责任与供给机制 公共服务， 是 21 世纪公共行政和政府改革的 无论是理论 核心理念。但究竟什么是公共服务， 上还是实践中， 尚没有统一的定义。归纳起来， 大 致有三种不同的意见： 一是根据政府产出的不同 有形产品如 形式分为有形产品和无形服务两种， 道路交通、 水电气等， 称之为公共产品； 无形服务 如文化教育、 医疗卫生等， 则称之为公共服务。二 是从经济学公共物品的角度， 把公共服务界定为 具有效用不可分割性、 消费非竞争性和受益非排 他性的商品和服务。三是从公共行政与公共管理 的角度定义的公共服务， 把所有涉及为公众利益
公共服务供给机制创新：北欧的改革实践与启示
可以是政府机构。 这种公共服务供给机制调整， 既源自公共服务需求增长的外部压力， 也源自政 府追求福利最大化的内生动力。二次分工在社会 从而超越了 效应上扩大了初次分工的正外部性， 初次分工的社会效应。 通过两次分工， 各种社会 资源得到有机整合， 不同生产者在不同特性的公 共服务生产中发挥各自优势， 从而提高了服务的 效率和质量， 并进而提高了社会福利总量。而且， 公共服务生产中两次分工的存在， 为社会组织参 促进公民社 与公共事务治理提供了制度性通道，