001、历史文化街区保护规划实施评估——以北京景山八片(东城区)街区为例介绍

历史文化街区保护规划实施评估
——以北京景山八片（东城区）街区为例
崔琪
摘要：为客观总结历史文化街区保护规划实施以来的经验教训，时隔十多年后再次凝结社会共识，进一步明确街区未来控制和引导方向，2012年至2013年北京市开展了保护规划实施评估工作。

本文以景山八片（东城区）历史文化街区为例介绍本次评估工作，总结街区实施情况和保护规划主要作用，重点对保护规划实施以来面临的问题进行研究，并深入分析产生这些问题的产权、机制和政策等方面的深层次原因。

在此基础上，提出除完善保护规划编制技术外，更为重要的是建立街区常态性保护实施机制。

通过保护规划实施模式未来情景分析，推荐适宜历史文化街区的实施模式为政府负责公益性投入的有机更新模式，并提出实施模式机制改革的建议，包括破解产权难题，转变发展方式，理顺政府与市场的关系，重构街区保护和民生改善的关系，由人口疏解转变为以功能优化为目标，重视居民主导，注重社区营造。

关键词：历史文化街区保护规划实施评估实施模式实施机制
1.研究背景
近年来，随保护意识的不断提升，历史文化街区作为历史文化名城组成部分的重要性不断凸显，众多城市均编制保护规划以指导街区的整体保护工作。

北京从1999年开始先后公布了旧城33片历史文化街区的名单，并编制完成大多数保护规划，使其成为街区保护与发展的基本依据和行动指南。

但有了保护规划,街区保护是不是就有了保证？时至今日，保护规划实施的实际情况如何？在街区保护中起到怎样的作用？存在哪些问题？未来应当怎么办？带着这些疑问，2012年至2013年，北京市规划委员会组织在京的6家规划设计单位①，创新性地对14片历史文化街区的保护规划进行实施评估工作，客观总结其实施以来的经验教训，进一步明确街区未来控制和引导方向。

笔者有幸参与其中，以景山八片（东城区）历史文化街区（以下简称景东街区）为例，阐述本次评估工作。

2.评估内容、技术路线与工作组织
本次评估主要对保护规划实施以来街区的保护发展状况和居民生存状态进行全面梳理和展现，客观评估保护规划对街区保护所起到的作用，总结存在的主要问题，并提出未来规划编制与实施管理的建议。

本次工作不拘泥于技术层面，除对规划编制内容实施情况进行评价外，重点关注街区实施的路径与模式，总结不同实施模式的方式、成效与问题，并深入分析问题产生的机制政策等深层次原因，希望针对保护规划在实施层面面临的政策机制难题，提出合理的规划建议。

表1 保护规划实施评估重点内容
图1 景山八片（东城区）保护规划实施评估技术路线示意
由于北京历史文化街区的面积、主导功能、发展情况与实施特点各不相同，因此本次工作突破传统规划评估模式，强调针对街区特点分别采用适宜技术路线，多途径探索保护规划实施评估方法。

对于景东街区，除对文化遗产保护和居民生活改善的基本情况进行评估外，针对实施模式多样的特点，重点对实施模式与效果、实施机制及产权问题等方面进行了研究。

详见图1。

本次评估是历经十多年再次对街区未来走向进行的大讨论，为从更大范围统一思想，搭建了社会多方参与的工作组织平台。

在景东街区的评估工作中，除实地调研外，多次与相关政府部门、实施主体、街道社区、居民代表、各专业专家等进行访谈与座谈，并借助媒体进行宣传，通过各相关利益团体的多方参与，广泛凝结社会共识，反思保护规划编制与实施，以应对街区尚未解决及新出现的问题。

3.景东街区及其保护规划概况
3.1.景东街区
1999年北京市划定第一批旧城25片历史文化街区，景山八片是其中景山周边八片历史文化街区②的统称，本次评估对象是其在东城区行政辖区内的部分，位于东城区北部，北京传统中轴线东侧，处于皇城的东北角，南接故宫，西临景山，北临南锣鼓巷，东临东皇城根，处于北京城市最为核心的区域，总面积72.76公顷。

元代该街区便处于皇城之内，属于皇家的御苑，明代成为直接为皇室服务的机构和官办手工业集中的地区，到清代以后逐渐演变为以居住为主的街区，清末至民国出现了著名近代建筑，如京师大学堂和北京大学原校区。

新中国成立后，北京以旧城为中心进行城市发展建设，街区内四合院加建日益严重，行政办公、医疗、教育、工业等功能逐渐渗透，原本相对安静的居住环境被部分侵蚀，不过目前仍以居住功能为主。

虽然历经沧桑，但街区目前还存在很多价值极高的历史文化遗存，如北大红楼、京师大学堂遗存、毛主席故居等。

街区胡同、四合院平房区大部分仍然存在并基本保持原貌，体现了皇城内居住区的建筑、空间形态和传统风貌，具有较高的历史价值和文化价值。

图2 区位示意图图3 评估范围示意和用地功能现状图
图4 北大红楼图5 京师大学堂遗存
3.2.原保护规划
景东街区原保护规划于2000年7月至12月编制完成，属于《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》，2002年2月1日得到北京市政府正式批复后实施。

该规划主要内容包括八大部分：街区保护范围与面积、历史研究、现状情况、街区性质与价值分析、保护内容与规划原则、规划措施、近期实施设想和政策建议。

具体内容参见表2。

表2 原保护规划主要内容
图6 实施区域分析
4.保护规划实施总体情况及作用
4.1.实施总体情况
据统计，保护规划实施至今，景东街区大部分地区维持了原状，实施更新改造区域建筑面积仅占总建筑面积的13%左右，主要包括：政府背景实施主体主导的玉河重点项目改造，占总建筑面积的5%左右；以单位、居民等社会资本为主体的房屋自我更新和置换改造，占总建筑面积的3%左右；以政府各部门和专业公司为实施主体，以直管公房修缮和基础设施改造为主的渐进式改造，占总建筑面积的5%左右。

4.2.保护规划实施作用
总体来讲，保护规划使景东街区进入了有章可循的新局面。

在当时的历史背景条件下，它统一了社会各界对于保护范围和保护对象的认识，实施十多年以来，景东街区历史文化遗产保护状态普遍良好，文物保护单位、保护院落、玉河古河道与古树名木等均得到很好的保护，部分还得以修缮，地区胡同肌理与整体风貌也基本得以维持。

在保护规划的原则和理念指导下，通过具体实施，景东街区的居民生活也得到一定程度改善。

通过公房修缮与居民房屋自我翻建，约有五分之一的住房质量得到较大提升。

安全设施和市政交通基础设施条件明显改观，煤改电、水表改造和卫生间新建等工程使居民生活更为便利；公共交通系统日益发达，地铁的通车大大提升了本地区的出行能力；部分集中绿地与健身场所的设置以及公共服务体系的不断完善，也为居民带来了实惠。

图7 得以修缮的文物
图8 胡同风貌得以维持
图9 挂牌保护院落图10 整治后的皇城墙图11 玉河古河道
图12 市政条件的改善
5.实施主要问题
5.1.产权复杂与历史遗留问题是影响街区复兴的瓶颈问题
景东街区的房屋产权类型非常复杂，特别是平房，主要包括私产房、直管公房和单位自管产房屋，比例大约是2：5：3。

其中每一类又包含有许多具体的产权种类，比如直管公房就包括宗教产、纠纷产、经租产和代管产等。

图13 景山八片（东城区）平房产权情况
每一类产权房屋自身均存在问题，特别是很多遗留的历史问题。

比如直管公房，绝大部分属于经租产房屋，是1958年经过社会主义改造、由政府统一经营租赁的房屋。

虽然政府明确其为公产，但社会主义改造前的产权人或承租户均认为是自己的私产，政府基于维稳压力无法彻底执行现有政策，造成目前经租产房屋居民自我更新改造不被允许也没有动力，加上目前直管公房上市流转交易渠道不畅通，使其修缮或更新问题成为死结。

此外，目前直管公房的房租极低（3.05元/月/平方米），房管部门“以租养房”难以实现，政府总是投入巨大来保障此部分房屋的安全，在此情况下风貌保护根本无从谈起。

对于私房和单位自管产房屋来讲，一方面，随近年历史文化街区整体改造项目的实施，有实力的业主担心区域面临拆迁，不敢自己投资进行系统修缮。

另一方面，经济条件差的业主（占大多数）无力自我修缮，而此类房屋也没有类似于政府修缮直管公房的资助政策，因此很多房屋年久失修，存在很大的安全隐患。

即使政府出台类似政策，大部分业主也会担心政府出资修房后会占据相应份额的产权，对政府有一定的不信任感。

此外，还存在一种包含多种产权的公私混合院落，会出现公房与私房居民之间的矛盾，如政府修缮直管公房，邻近的私房主认为会影响自己而阻挠不让修。

总之，在目前的平房房屋产权体系下，保护规划提倡的居民协商下的自我更新困难重重，难以实现。

5.2.适宜历史街区的机制体制与政策法规保障存在欠缺
景东地区保护规划实施目前缺乏必要的机制与政策保障，比如保护资金投入渠道较为单一（以政府投入为主），缺乏部门联动与旧城内外联动机制，缺乏适宜历史街区的法规和标准等等。

比如玉河项目在审批过程中，发改委立项困难（容积率小于1的居住项目按国家政策不予立项），绿地率仍按照城市统一标准要求25%以上，消防审批也困难重重。

在街区市政设施的更新改造过程中，各主管部门与专业公司“多头管理”，每家均恪守行业规范，无动力研究与采取适宜历史街区的做法，如综合管廊、设备地下设置、部分采用软管等突破规范的做法，技术上均可实现，但由于责任无法划清，所以未能采用。

在街区的精细化管理方面，各部门责权不清，造成私搭乱建、开门打洞等现象屡禁不止，保护规划的实施难以保障。

图14 历史文化街区市政基础设施“多头”管理体制
5.3.尚无探索出适宜的保护规划实施模式
受到复杂产权体系的影响，在景东街区出现了多种实施模式，但每种方式均存在问题和局限性。

1、由政府背景国有企业主导运作的大规模更新改造（如玉河项目），时间短见效快，还可一次性解决产权等历史遗留问题。

但除部分历史遗迹保留外，大部分原貌重建，“拆旧盖新”的方式存在一定社会争议；政府投入巨大（玉河项目在18亿以上），却受产权和机制政策影响，项目实施（如三眼井项目，区内私房比例高，搬迁费用巨大，目前仍难以实施）与产业植入困难，收益较低；外迁大部分原住居民，由于缺乏统一延续和公开透明的政策，拆迁期望虚高，外迁难度日益增加，居民不满情绪强烈；外迁居民邻里关系弱化，归属感显著下降，部分居民由于补偿标准不断升高而后悔搬迁过早。

2、政府主导，以公房修缮、基础设施完善及环境整治为先导的小规模渐进式更新方式，相对成片改造政府投入低（景东地区渐进式改造共投资约3亿元），并且易于调动居民共同参与的积极性。

但实施周期长，政府统筹协调及运行管理的工作量巨大；各项成本尤其是外迁安置成本不断攀升，加上产权问题难以解决，实施难度不断增大；随时间迁移和人口自然增长，渐进式改造的成绩可能被抹杀（比如修好的房屋几十年后要再次修缮），需要继续进行投入。

3、以居民和单位等社会资本为主体的自发更新和置换改造模式，政府无须投入就能有效提升街区风貌品质，也可促进街区风貌的多样化延续。

但由于市场交易综合成本高，符合条件的院落越来越少，目前仅适合于私房院；对院落周边现有市政设施基础条件要求高；市场化利用及保护政策不明或手续复杂，使个人和单位投资者缺乏对政府的信任，投入意愿低；综合以上因素，此种方式在街
区内所占比例很小。

总之，景东整个地区尚未找到适合的实施方式，大部分地区未能按保护规划实施。

图15 实施中的玉河项目
图16 公房修缮图17 居民自我改造的房屋
图18 社会资本改造——红墙花园酒店图19 社会资本改造——景山东街3号咖啡馆
5.4.功能聚集明显给街区保护带来压力
保护规划实施以来，虽然街区内工业、仓储用地基本得以置换，居住功能为主（现居住用地占总用地的50%）得以保持，但景东街区仍然聚集了众多功能，如公共服务、商业服务、行政办公、科研院所、驻京办、文化单位（出版社）、旅游服务（宾馆）等等，使得街区承受的保护与发展的压力较大，不堪重负。

图20 功能积聚的街区
5.5.人口疏解和居住条件改善未能实现
景东街区2000年常住人口密度为220人/公顷，居住用地常住人口密度更是达到450人/公顷，非常拥挤。

出于改善居民居住条件的目的，原保护规划提出街区的人口疏解目标，如使居民达到较为理想的居住水平，要向外疏解5000人以上。

但由于街区功能集聚严重，加上未找到合适实施模式，大部分地区未能实施，因此人口疏解目标未能实现。

相比2000年（常住人口16000人左右），目前的人口总量还有所增加（2013年常住人口18500人左右）。

因此地区人居居住条件未能得到改善，普遍在4-6平方米/人，且随时间推移人口自然生长，居住压力会越来越大。

图21 街区人口自然生长示意
图22 紧张的居住面积-是违章搭建的一大原因
5.6.外来人口聚集和人户分离③问题严重
从人口结构来看，街区居民老龄化日益明显，大部分属于中低收入人群，不具备承担保护与自我改善的能力。

由于景东街区处于北京核心地区，拥有优越的区位条件和公共服务资源，生活便利，因此人户分离情况愈发严重，目前占到总人口的1/4以上。

而人户分离致使大量房屋空置，房租又相对便宜，因此（低端）外来人口不断聚集，对本地居民生活与环境产生影响，地区管理压力不断增大。

图表1 景东街区各社区外来人口变化图23 外来人口聚集院落
图24 地区私搭乱建随处可见
5.7. 私搭乱建严重对整体风貌和地区改造造成影响
人居居住面积较低，外来人口不断涌入，加上监管与处罚力度不足，因此景东街区的违章搭建现象非常严重。

有统计的违法建设就在10000平方米以上，院内加建厨房、储藏室，一层房屋加盖二层简易板房的景象随处可见。

这种现象一方面对街区整体风貌造成影响，另一方面严重影响到地区的更新和基础设施的改造。

5.8. 三大设施整体落后是影响居民生活改善的重要问题
首先是安全设施亟待加强。

房屋质量整体堪忧，特别是无力改善的私房和单位产房屋。

消防问题依然严峻，防火栓虽已按规划设置，但水压难以保证。

胡同狭窄停车拥挤，正常消防设施无法进入。

房屋屋顶杂草丛生，极易发生火灾。

院内私搭乱建严重，炊事以煤气罐为主，存在火灾隐患。

低洼院落仍然存在，防洪防涝仍需加强。

市政基础设施虽有改善，但其老化与落后仍是困扰居民生活的一大问题。

比如排水管道，很多胡同用仍是依靠清代或民国遗留的方沟，且基本都是雨污合流管，气味难闻。

由于胡同狭窄和违章建设较多，热力、燃气等新建管线难以入院。

市政设施设备箱（如电表、配电箱、电信交换机等）或是占道设置，或是挂在院落大门口或墙外，放置凌乱，严重影响风貌。

架空线混乱，影响景观，入地较为困难。

交通设施现阶段主要依赖项目实施进行建设，所以原保护规划提出的很多设想并未实现，如部分胡同的打通连接、公共停车场的建设等。

随城市整体交通发展，景东街区交通压力逐渐增大，特别是静态停车问题，由于胡同狭窄，停车资源稀少，居民、就业、旅游停车需求叠加，停车矛盾激烈，胡同乱停车问题严重。

此外旅游交通对地区的影响也日益严重。

地区公共服务设施相对完善，周边教育、医疗等大中型设施较为齐全。

不过据居民反映，洗澡、买菜、活动空间等社区级设施有所不足。

公共卫生条件差也是居民反映的一大问题，垃圾占道堆放，小装潢店在胡同内直接施工影响环境，低端外来人员聚集也会产生卫生问题，街区的整体环境品质亟待提升。

图25 院内私搭乱建 图26 胡同停车 图27狭窄的胡同
图28 胡同内的市政设施—各种箱体、架空线凌乱
图29 地区环境品质问题
5.9.街区发展缺乏必要的规范引导及与居民利益共享的机制
原保护规划未涉及产业发展与活力复兴内容。

街区目前存在产业无序发展、低端化和扰民等问题，最重要的是与居民生活未能协调，缺乏与居民利益共享的机制。

比如嵩祝寺与智珠寺，在对文物保护的基础上进行商业开发，但产生了噪声影响、垃圾推放、停车矛盾等扰民问题。

同样街区旅游发展也存在这一问题，本地居民不但未从中获利，反而深受其扰，意见很大。

图30 旅游活动对居民的干扰
5.10.自上而下的实施使居民满意度低、意愿趋于复杂
从以上内容可以看出，原保护规划采用的主要是自上而下的实施方式，并且缺乏与居民利益共享的机制，因此景东街区居民的整体满意度较低，特别是对于人均居住条件、旅游扰民、胡同环境卫生、外来人口、胡同停车和市政设施条件表示不满，对保护规划提出的保护
理念表示难以理解。

此外，居民的意愿日趋复杂，有的希望原地留住，改善环境，有的期盼外迁改善居住条件，还有很大一部分居民期盼“拆迁致富”，预期普遍至少15万/平方米。

在这种情况下，街区未来的保护与实施困难重重。

就这破房子，就是一堆破砖头，还保护什么？还不如拆了呢！该保护的都没了。

赶紧推平了盖楼吧。

都说是文物，哪像文物啊？这个地方哪像文保区啊？都不知道。

——居民5.11.民生未改善的前提下建筑保护与更新无法实现规划
居民生活水平未得到根本改善，也直接影响到地区的整体保护与更新。

原保护规划结合风貌和质量评价，将建筑分为文物类、保护类、改善类、保留类、更新类、沿街整饰类六大类别，并提出相应的规划措施。

但景东街区还有五分之四的房屋未得到修缮，大部分房屋基本维持原貌甚至变得更差，原保护规划提出的传统建筑保护与更新规划大部分未能实现。

图31 保持原状的建筑
6.规划建议
6.1.关于保护规划
从评估情况来看，景东街区保护规划由于编制时间较早，在编制技术层面还有待完善。

比如需要与新的法律法规要求进行对接，应补充完善产业发展、活力复兴、地下空间利用等方面的内容，相关规划指标应当探索适宜历史街区特点的做法等。

但从景东街区的情况来看，保护规划目前最大的问题在于，与实际实施和建设管理未能较好配合，导致很多理念与设想无法真正实现。

实际上，历史文化街区保护工作是一个体系，只有完善必要的法规、政策与机制保障，才能保证保护规划较为理想的实施。

哪一个环节出现问题与疏漏，都会影响保护工作的效果。

因此，未来的工作重点应当在于探索建立与保护规划契合的街区常态性保护实施机制。

6.2.关于街区实施
对于景东街区乃至北京历史文化街区，保护规划究竟应当采取何种实施方式？不妨采用实施模式的场景分析进行预判。

一是维持现状。

在风貌保护基础上，政府继续公房修缮、基础设施改造等工作，维持居民的基本生活需求。

按照此种实施模式，部分私房和单位产房屋质量堪忧，三大设施改造有限，会进一步老化，并出现安全隐患；居民居住条件会日益变差，私搭乱建越来越严重；随时间推移和人口出生，政府阶段性成绩会被抹杀，需要继续投入；居民不满情绪会日益明显，原住民会不断迁出，街区内会出现低端外来人口的聚集；地区的整体环境品质不断降低；地区土地价值难以实现，变差的环境品质影响地区发展。

长期下去，地区的社会结构会最终发生变化，历史环境与风貌保护无从谈起。

二是整体改造。

由政府背景公司主导，短时间内实现地区大部分人口的外迁，按照市场开发模式整体进行更新。

此种实施模式会对地区历史环境和传统风貌造成影响，受到公众舆论质疑；政府投资巨大，在现有产权制度和政策机制条件下，容易遗留产业植入困难、居民预期水涨船高等众多问题；产业业态难以达到预期效果，收益难以预料；外迁居民使地区文脉丧失，会产生新的社会问题。

三是政府负责公益性投入的有机更新。

由政府主导，对公益事业进行多年投入与跟踪实践（如房屋的安全隐患排除、三大设施条件提升、街巷环境整治等），并制定政策鼓励居民自我改造或社会资本介入，或是政府通过资本运作收购或租赁院落，逐步实现多方参与下的人口疏解和更新改造。

该种方式保留了街区的历史环境、文化脉络、人口构成的延续性，实现街区风貌的多样性；通过基础设施改善与环境整治，建立居民对地区发展的信心，调动居民参与自主修缮的积极性，实现居民与社会资本的共同参与；相比整片改造，政府投入较低。

此外，政府也容易取得较好的社会效益。

可以看到，相比前两种实施模式，政府负责公益性投入的有机更新模式更为适宜历史文化街区的实施，也是规划推荐的方式。

6.3.关于街区实施机制改革
但就目前而言，有机更新模式仍有许多瓶颈性问题没有解决，比如产权制度及历史遗留问题，比如街区实施现行的机制体制问题等。

因此，首要的就是制定涉及街区实施机制改革的保护与复兴策略。

一是破解产权难题。

产权的市场化改革是街区复兴的前提，应从战略高度、用发展眼光、。