001、历史文化街区保护规划实施评估——以北京景山八片(东城区)街区为例介绍

历史文化街区保护规划实施评估

——以北京景山八片（东城区）街区为例

崔琪

摘要：为客观总结历史文化街区保护规划实施以来的经验教训，时隔十多年后再次凝结社会共识，进一步明确街区未来控制和引导方向，2012年至2013年北京市开展了保护规划实施评估工作。本文以景山八片（东城区）历史文化街区为例介绍本次评估工作，总结街区实施情况和保护规划主要作用，重点对保护规划实施以来面临的问题进行研究，并深入分析产生这些问题的产权、机制和政策等方面的深层次原因。在此基础上，提出除完善保护规划编制技术外，更为重要的是建立街区常态性保护实施机制。通过保护规划实施模式未来情景分析，推荐适宜历史文化街区的实施模式为政府负责公益性投入的有机更新模式，并提出实施模式机制改革的建议，包括破解产权难题，转变发展方式，理顺政府与市场的关系，重构街区保护和民生改善的关系，由人口疏解转变为以功能优化为目标，重视居民主导，注重社区营造。

关键词：历史文化街区保护规划实施评估实施模式实施机制

1.研究背景

近年来，随保护意识的不断提升，历史文化街区作为历史文化名城组成部分的重要性不断凸显，众多城市均编制保护规划以指导街区的整体保护工作。北京从1999年开始先后公布了旧城33片历史文化街区的名单，并编制完成大多数保护规划，使其成为街区保护与发展的基本依据和行动指南。但有了保护规划,街区保护是不是就有了保证？时至今日，保护规划实施的实际情况如何？在街区保护中起到怎样的作用？存在哪些问题？未来应当怎么办？带着这些疑问，2012年至2013年，北京市规划委员会组织在京的6家规划设计单位①，创新性地对14片历史文化街区的保护规划进行实施评估工作，客观总结其实施以来的经验教训，进一步明确街区未来控制和引导方向。笔者有幸参与其中，以景山八片（东城区）历史文化街区（以下简称景东街区）为例，阐述本次评估工作。

2.评估内容、技术路线与工作组织

本次评估主要对保护规划实施以来街区的保护发展状况和居民生存状态进行全面梳理和展现，客观评估保护规划对街区保护所起到的作用，总结存在的主要问题，并提出未来规划编制与实施管理的建议。本次工作不拘泥于技术层面，除对规划编制内容实施情况进行评价外，重点关注街区实施的路径与模式，总结不同实施模式的方式、成效与问题，并深入分析问题产生的机制政策等深层次原因，希望针对保护规划在实施层面面临的政策机制难题，提出合理的规划建议。

表1 保护规划实施评估重点内容

图1 景山八片（东城区）保护规划实施评估技术路线示意

由于北京历史文化街区的面积、主导功能、发展情况与实施特点各不相同，因此本次工作突破传统规划评估模式，强调针对街区特点分别采用适宜技术路线，多途径探索保护规划实施评估方法。对于景东街区，除对文化遗产保护和居民生活改善的基本情况进行评估外，针对实施模式多样的特点，重点对实施模式与效果、实施机制及产权问题等方面进行了研究。详见图1。

本次评估是历经十多年再次对街区未来走向进行的大讨论，为从更大范围统一思想，搭建了社会多方参与的工作组织平台。在景东街区的评估工作中，除实地调研外，多次与相关政府部门、实施主体、街道社区、居民代表、各专业专家等进行访谈与座谈，并借助媒体进行宣传，通过各相关利益团体的多方参与，广泛凝结社会共识，反思保护规划编制与实施，以应对街区尚未解决及新出现的问题。

3.景东街区及其保护规划概况

3.1.景东街区

1999年北京市划定第一批旧城25片历史文化街区，景山八片是其中景山周边八片历史文化街区②的统称，本次评估对象是其在东城区行政辖区内的部分，位于东城区北部，北京传统中轴线东侧，处于皇城的东北角，南接故宫，西临景山，北临南锣鼓巷，东临东皇城根，处于北京城市最为核心的区域，总面积72.76公顷。

元代该街区便处于皇城之内，属于皇家的御苑，明代成为直接为皇室服务的机构和官办手工业集中的地区，到清代以后逐渐演变为以居住为主的街区，清末至民国出现了著名近代建筑，如京师大学堂和北京大学原校区。新中国成立后，北京以旧城为中心进行城市发展建设，街区内四合院加建日益严重，行政办公、医疗、教育、工业等功能逐渐渗透，原本相对安静的居住环境被部分侵蚀，不过目前仍以居住功能为主。

虽然历经沧桑，但街区目前还存在很多价值极高的历史文化遗存，如北大红楼、京师大学堂遗存、毛主席故居等。街区胡同、四合院平房区大部分仍然存在并基本保持原貌，体现了皇城内居住区的建筑、空间形态和传统风貌，具有较高的历史价值和文化价值。

图2 区位示意图图3 评估范围示意和用地功能现状图

图4 北大红楼图5 京师大学堂遗存

3.2.原保护规划

景东街区原保护规划于2000年7月至12月编制完成，属于《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》，2002年2月1日得到北京市政府正式批复后实施。该规划主要内容包括八大部分：街区保护范围与面积、历史研究、现状情况、街区性质与价值分析、保护内容与规划原则、规划措施、近期实施设想和政策建议。具体内容参见表2。

表2 原保护规划主要内容

图6 实施区域分析

4.保护规划实施总体情况及作用

4.1.实施总体情况

据统计，保护规划实施至今，景东街区大部分地区维持了原状，实施更新改造区域建筑面积仅占总建筑面积的13%左右，主要包括：政府背景实施主体主导的玉河重点项目改造，占总建筑面积的5%左右；以单位、居民等社会资本为主体的房屋自我更新和置换改造，占总建筑面积的3%左右；以政府各部门和专业公司为实施主体，以直管公房修缮和基础设施改造为主的渐进式改造，占总建筑面积的5%左右。

4.2.保护规划实施作用

总体来讲，保护规划使景东街区进入了有章可循的新局面。在当时的历史背景条件下，它统一了社会各界对于保护范围和保护对象的认识，实施十多年以来，景东街区历史文化遗产保护状态普遍良好，文物保护单位、保护院落、玉河古河道与古树名木等均得到很好的保护，部分还得以修缮，地区胡同肌理与整体风貌也基本得以维持。

在保护规划的原则和理念指导下，通过具体实施，景东街区的居民生活也得到一定程度改善。通过公房修缮与居民房屋自我翻建，约有五分之一的住房质量得到较大提升。安全设施和市政交通基础设施条件明显改观，煤改电、水表改造和卫生间新建等工程使居民生活更为便利；公共交通系统日益发达，地铁的通车大大提升了本地区的出行能力；部分集中绿地与健身场所的设置以及公共服务体系的不断完善，也为居民带来了实惠。

图7 得以修缮的文物

图8 胡同风貌得以维持