法人制度与国有企业改革

一、我国的法人制度

1986年的《民法通则》就确立了我国法人制度，其中关于企业法人的规定是整个法人制度的重心所在，随着法人制度的确立，我国企业在很大程度上改变了过去计划经济下单纯执行国家经济计划的社会单位的地位，逐渐向能够适应市场经济、自主经营、自负盈亏的经营主体转变。但是，在随着法人制度的建立与完善的经济改革过程中，国有企业并没有表现出非国有企业那样的良好发展势头，非国有企业增长快于国有企业，这已成为近年来国民经济发展中的一个明显特征，发展速度慢，经济效益差，亏损严重是国有企业普遍存在的问题。对此，厉以宁教授提出：“产权”观点，即国有企业问题主要是一个产权问题，因为市场经济的微观基础是产权明确、政企分开、自主经营、自负盈亏的企业，而产权不明，政企不分的国有企业根本就不是真正的市场主体，那又怎么能期望市场调节机制对其发生作用呢？可以这样说，国家所提出的国企改革目标：产权明确、政企分开、自主经营、自负盈亏。其实质就是使国有企业能够真正成为市场经济下合格的独立法人，但遗憾的是，迄今为止的国企改革，大都只是国家经营企业方式的改变，并没有真正触动国企的产权关系。国有企业名义上虽已是法人，实际上并不具有真正的法人资格。

二．法人所有权在国企改革中的作用

法人制度的基石和核心应是法人对其财产享有所有权。因为法人所有的财产正是法人制度乃至市场经济资源配置机制存在的物质基础。而根据民法理论，只有所有权才具有独立承担财产责任的能力，可以这样说，不在法律上确定法人所有权，法人就很难取得独立人格进而成为合格的市场主体，法人制度也就成了“空中楼阁”，可见法人所有权是市场经济对企业制度的必然要求。

随着市场经济改革的不断深化，以公司制企业为代表的企业形式正成为企业发展和改革的主导方向，公司是现代企业法人的典型代表形式，是与市场经济相适应的基本企业形态，其最大特征就是在财产，组织和承担民事责任上的独立性。国企“两权分离”的改革走向也逐渐向公司化的方向发展，或者改造成股份有限公司或有限责任公司或国有独资公司。确立法人所有权是使企业财产独立化，进而使企业成为独立法人的前提，也是建立和完善法人制度必不可缺的重要内容。从法律角度看，国有资产的终极所有者是人民，国有所有权是人民赋予的，人民把所有权交给国家，国家则应该最有效的运用人民财产，顺应市场经济和现代化社会大生产的要求，运用最终属于人民财产的最有效的形式是保证企业法人在市场上的完全独立人格，这同时也是现代企业制度的根本之所在，确立企业的法人所有权是企业获得独立人格，成为真正的法人和市场主体的必不可缺的制度前提。

首先，肯定法人所有权可以把企业资产归于统一的法人支配下，为法人自主经营的物质基础提供制度保障。其次，拥有稳定的财产作为经济交往的担保，从而维护市场交易安全和保护企业债权人的利益。最后还可以划分法人和出资者的责任，由法人对企业财产承担责任，而出资者只承担以出资额为限的有限责任。总之，赋予国企独立的法人所有权是国企改革的必由之路和首要前提。只有这样才能实现“产权清晰、政企分开”，使国企成为真正的市场主体；只有这样才能真正破除行政部门对国企的不当干预和国企对国家行政权力的过分依赖，使国企真正成为自负盈亏的经济实体；也只有这样才能为以股份制为代表的现代企业制度扫除理论和制度上的障碍，为市场经济体制奠定组织上的基础。

三．国有公司法人治理结构存在的问题

（一）产权主体多元化进展缓慢，国有股“一股独大”，使国有企业产权制度改革难以真正到位，企业内部缺乏多元利益主体的制衡。我国的公司制改造是在高度集中的计划经济体制基础上进行的，很多企业在股份制改革时，没有吸收更多的投资者参与，造成企业产权比较单一。改制为国有独资公司的企业，国家仍是企业的唯一股东。这些企业虽然建立了股东大会、董事会、监事会，但仍由国家绝对控股，由此而建立的法人治理结构往往难以规范。

（二）法人治理结构中角色与职责严重不对称，导致企业内部监督不力，法人治理的权力制衡机制难以形成。在实践中，由于董事长是法定代表人，成为公司的“一把手”，使经理班子和监事会通常都受制于董事会。部分公司的董事长同时兼任总经理，使经营层的权力失去了有效的制衡监督。企业董事长、总经理、监事由上级任命，且董事会与经理人员较多重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。监事会不仅不能有效发挥监督功能，而且往往被董事会和经理层控制，工作处于被动状态。

（三）党组织与法人治理结构的关系不明确，“新三会”与“老三会”之间的协调困难。许多企业党委班子、董事会、经营班子都是那几个人，直接参与企业的决策和经营，这种公司权力的高度重合，不仅有悖于现代企业制度的要求，而且在具体工作中往往造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。特别是“新三会”（股东大会、董事会、监事会）与“老三会”（党委会、职代会、工会）的交织问题，成为不易解决的一大难题。如何协调好“六会”的关系，是完善法人治理结构的重要内容。

（四）对企业经营者缺乏有效的激励约束机制，企业家形成机制存在明显的制度障碍。这主要表现在三个方面：一是经理人员选拔机制空缺。一些公司不是按市场的眼光去选拔经营人才，而主要看其是不是稳当、听话，至于有无经营才能，不是考虑的重点。二是经理人员激励机制空缺。经理人员往往是凭责任心、事业心去工作，其收益没有与承担的风险、付出的劳动以及取得的成果挂钩，人力资本价值未能得到真正重视。三是经理人员约束机制空缺。在相当一部分企业，经理人员名义收入不高，但隐性收入惊人。究其原因，主要是对经理人员缺乏有效的约束机制。我国《公司法》确认了对公司经理层人员的选拔和聘任机制。然而事实上，许多改制后公司仍然以国有企业领导干部管理模式来管理现代公司的经理层人员。这种做法与公司法人治理结构根本不能相容，它打破了经理层人员与董事会之间的委托代理关系，破坏了公司法人治理结构之间层层产生、层层制衡负责的机制。

四．完善国有公司法人治理结构的有效途径

要从根本上解决国有企业存在的问题，必须克服企业改制过程中法人治理结构失衡的现象，建立有效制衡的现代公司法人治理结构。

（一）着力推进股权多元化。实践证明，国有企业改制为国有独资公司或国有股“一股独大”，不利于完善公司法人治理结构。对国有企业来说，实现投资主体多元化的途径主要有：在国有资产分级监督、管理的基础上，可以吸收各地方投资实体形成的国有股东；吸引战略投资者作为股东；通过债权转股权、贷改投等方式形成多元股东；在企业并购、技改、搬迁过程中，通过多种方式实现投资主体多元化；与建立企业高层管理人员的激励约束机制相结合，实行高层管理人员