PPP模式中社会资本方退出机制的必要性和可行性研究
PPP模式中社会资本退出机制详解
PPP模式中社会资本退出机制详解自PPP模式开始在国内推广起，社会资本的退出问题就被摆到了重要位置，财金〔2014〕76号文强调了“退出安排等关键环节”，随后的一系列规范文件也对该问题做了进一步阐明，如国发〔2014〕60号文明确要求“健全退出机制。
政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行”，发改投资〔2014〕2724号和发改投资〔2016〕1744号文均指出“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市朝的退出渠道”，财金〔2014〕76号文要求重点关注项目的争议解决程序、退出安排等关键环节。
另外，根据财政部PPP中心的数据，截至2017年底，2729个入库项目已进入执行阶段，投资额达4.6万亿元，这也意味着社会资本将有着更为迫切的退出需求，同时有序、规范的退出机制也有利于消除潜在社会资本的参与顾虑。
因此，从社会资本的参与方式、退出事由和退出方式等方面进行分析论述，有利于明晰退出中存在的障碍，为构建和完善多元化、规范化、市朝的退出机制提供参考。
参与方式社会资本参与PPP项目后所处的位置，同时也是退出的起点。
由于PPP项目通常要涉及设计、建设、运营和移交等多个阶段，全生命周期较长，很少有社会资本能单独满足条件，因而通过组建联合体来参与招投标的方式较为流行。
联合体成员通常以项目公司作为实施主体，且其组织形式多为有限责任公司。
从参与意图和自身的资源能力禀赋来看，社会资本主要分为战略投资者和财务投资者。
战略投资者主要关注社会或商业层面战略目的的实现，或者能够将自身业务经营与项目运营实现战略协同，主要包括PPP产业基金及政府投资基金、专业投资者。
财务投资者通常以获取财务回报为导向，通过参与项目投资获得投入资金的增值回报。
同一个社会资本可能同时具有多重角色，比如，银行既可以入股PPP基金，又能直接为SPV提供债务融资。
如果社会资本是PPP基金的股东，在基金层面就可以实现退出，而不涉及SPV 的股权变动。
PPP 项目社会资本退出机制研究
山西农经//2020年16期DOI ：10.16675/14-1065/f.2020.16.003PPP 项目社会资本退出机制研究□王明吉，李霞摘要：近年PPP 项目呈现出“井喷”的发展态势，这意味着社会资本将有着更为迫切的退出需求。
有序、规范的退出机制有利于消除潜在社会资本的参与顾虑，提高其参与PPP 项目的积极性。
完善PPP 项目社会资本的退出机制，对我国的PPP 项目的持续健康发展有重要意义。
通过查阅相关资料与文献，概括了PPP 项目退出机制的发展现状，归纳总结了各种社会资本退出机制的适用范围及优缺点，并结合当前社会资本退出机制存在的问题，从制度建设、合同体系、风险分担机制等方面提出建议。
关键词：PPP 模式；社会资本；退出机制文章编号：1004-7026（2020）16-0006-03中国图书分类号：F285文献标志码：A （河北师范大学商学院河北石家庄050024）1PPP 项目及其退出机制的发展现状2014年以来，国家积极推进PPP 项目的发展。
国务院、财政部、发展和改革委员会等出台了一系列文件对PPP 项目进行规范。
近年来PPP 模式十分火热，截至目前入库的PPP 项目已超过13P 000个，涉及投资16万亿元人民币。
各种PPP 项目如雨后春笋般涌现，然而项目落地率却较低。
其原因有很多，比如相关上位法不够完善、PPP 体系不成熟、项目过多形成堆积等，此类宏观问题需要国家来解决。
但是从微观角度看，社会资本在与政府的合作中处于弱势，其利益有时难以得到有效保障，在很大程度上限制了社会资本参与PPP 项目的积极性[1]。
社会资本的退出机制是指社会资本在PPP 项目运作过程中或项目移交完毕后撤出资本的方式，是社会资本参与PPP 项目的最后环节。
通常情况下，社会资本在运营期满后到期移交是最理想的一种退出方式。
然而，由于政策变更、流动需求、违法违约事件、项目的阶段性、不可抗力等外在事件及社会公众的利益需要等诸多原因，导致社会资本提前退出的案例不在少数。
PPP模式下社会资本退出路径的选择研究
PPP模式下社会资本退出路径的选择研究摘要：PPP模式是与国家经济和社会发展息息相关的一种重要的基础设施建设和运营方式。
在PPP项目中，社会资本是重要的合作伙伴，但社会资本退出路径的选择研究却是目前PPP研究中比较空白的领域。
本文从PPP的特点和社会资本退出路径的选择两个方面入手，结合国内外相关研究成果，分析了PPP 模式下社会资本退出路径的选择问题，并提出了相应的解决方案。
关键词：PPP，社会资本，退出路径，选择研究，解决方案一、引言随着中国经济的快速发展和城市化进程加速，基础设施建设已成为当前重要的国民经济领域之一。
而为了加快基础设施建设的进程，引入社会资本，是政府目前采用的一种重要方式。
PPP模式是其中重要的一种方式，它已在全国各省市开展，并推动了基础设施领域的发展。
但社会资本退出路径的选择却是一个值得深入研究的问题。
本文旨在探讨PPP模式下社会资本退出路径的选择问题，并提出一些解决方案。
二、PPP模式及其特点PPP模式指的是政府与社会资本合作，共同承担基础设施项目建设、运营、维护等各环节的责任和收益，共同承受风险。
这种模式在当前我国基础设施建设中发挥了重要作用。
PPP模式的特点主要体现在以下方面：（1）新型合作方式的创新PPP模式是一种基于公共资源配置和市场机制发挥作用的新型合作方式。
政府和社会资本在PPP项目中发挥各自的优势，共同实现基础设施建设的目标。
（2）风险共担的特点PPP模式要求政府和社会资本共同承担项目建设、运营、维护等各环节的责任和收益。
双方还要对项目中的风险承担相应的责任，实现风险共担。
（3）灵活的管理方式PPP模式要求政府和社会资本共同管理项目，按照商业运作的方式进行管理。
这种方式可以有效提高项目的管理效率和运作效果。
（4）长期的经营周期PPP项目有较长的经营周期，通常为20-30年。
这意味着政府和社会资本需要长期合作，期间需要协调沟通、共同解决各种问题。
三、社会资本退出路径的选择社会资本在PPP项目中会出现多种情况，如投资决策的变更、出售个别项目、合作的解约等。
PPP项目社会资本投资退出机制研究
PPP项目社会资本投资退出机制研究
张国
【期刊名称】《建筑经济》
【年(卷),期】2018(039)003
【摘要】分析PPP项目投资退出机制现状和问题,结合案例从主动和被动两个维度重点介绍目前社会资本退出路径,并阐述各自的适用范围.从风险分担机制、投资退出渠道、配套制度建设、合同体系设计四个方面提出完善PPP项目社会资本退出机制的建议,为制定切实可行投资退出预案提供借鉴.
【总页数】4页(P88-91)
【作者】张国
【作者单位】中铁四局集团有限公司建设投资分公司,安徽淮南 232000
【正文语种】中文
【中图分类】F407.9
【相关文献】
1.社会资本退出PPP项目财务可行性及退出时间选择研究 [J], 孙慧;刘思;王宇宁
2.市政工程PPP项目社会资本退出机制研究 [J], 沈军
3.工商资本投资农业的土地退出机制研究 [J], 刘润秋;李鸿;张尊帅;
4.工商资本投资农业的土地退出机制研究 [J], 刘润秋;李鸿;张尊帅
5.PPP项目社会资本退出机制研究 [J], 严卓华;辜浩诚;钟雨洁;姚宇航
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浅析PPP融资模式及退出机制
浅析PPP融资模式及退出机制作者：李国强来源：《经营管理者·下旬刊》2017年第08期摘要：随着我国经济的飞速发展，社会对公共基础设施建设的需求不断加大，进而给政府带来巨大的财政压力。
应用PPP新型融资模式能够有效的缓解政府财政压力，提高公共基础设施建设效率，更好为社会和公众提供服务。
本文从公共基础设施建设采用PPP模式的必要性及现状分析入手，分析探讨PPP的融资模式，以及PPP融资模式的退出机制。
关键词：基础设施 PPP融资模式退出机制一、公共基础设施建设采用PPP融资模式的必要性及现状分析PPP（Public-Private Partnership）就是政府与社会资本合作的模式，其被国家应用于社会基础设施建设环节，尤其是在国家财政压力较大的情况下，能够为公共基础设施带来充足的资金。
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念。
1.PPP融资模式的必要性。
公共基础设施领域采用PPP融资模式的必要性可以从风险分担、财政资金层面、效率提高层面进行分析。
1.1风险分担层面：PPP的基本理念就是风险共担， PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，分担风险，同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
1.2财政资金层面：PPP融资模式有利于缓解政府财政压力，化解政府由于公共基础设施建设导致的巨额政府债务。
PPP融资模式可以让民营资本直接参与到公共基础设施建设中来，为财政承担很大一部分建设资金。
1.3效率提高层面：PPP融资模式有利于转变政府职能，并且可以提高公共基础设施建设的效率，PPP融资模式的操作规则可以将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，对缩短项目建设周期，降低项目运作成本有非常大的意义。
2.我国基础设施领域的PPP模式现状分析。
根据我国财政部的CPPC平台数据统计，截至2016年底，PPP项目投资总需求额度达到13.5万亿，这些项目中多数是由交通运输、市政工程、城镇综合开发构成，分别达到了3.9万亿、3.7万亿、1.4万亿。
PPP项目社会资本方股东退出路径分析
鼓励性 和方 向性描述 ，对于社会 资本的退 出机 制并没 财 产 品拉 长期 限 ，或 者 ＰＰＰ项 目有 明确 的退 出安排 ，
有规范性 的指导意见 。
否则 投资于 ＰＰＰ项 目的资管 产品会大大减少 。
最后 ，除了监管政 策之外 ，ＰＰＰ项 目中的一些产
社 会资本退出机制规范 要求 日渐紧 迫
股 东 的退 出路 径并 给 出相 应建 议 ，希望 能 对读 者有 政 府 要 与投 资者 明确 ＰＰＰ项 目的退 出路 径 ，保 障项
所 裨 益 。
目持续稳定运行 。项 目合作结束后 ，政府应组 织做好
接管工作 ，妥善处理投 资 回收 、资产 处理等事宜 。
顶层设 计不完善
《关 于推广 运用政 府和社 会资本 合作模 式有关 问
项 目社会 资本方股东 的退 出路 径的设计和规范显得 更 范化 、市场化 的退 出渠道 。
为 迫切 。本 文 以 ＰＰＰ项 目中社 会 资本联 合 体各 方 的
《国务 院关 于创新 重点领 域投融 资机制 鼓励社 会
特 点及 需求 为核心 ，简 要分 析 社会 资本 中不 同类 型 投 资的指导意见 ）×国发［２０１４］６０号 ）：健全退出机制 。
首先是地方 政府兜底 承诺 被一再 明确禁止 ，根据 也可能存在 一定 不确定性 。
《关于进一 步规范地方政 府举 债融资行 为 的通知 》（财
在此 背景下 ，对 于社会资本退 出机制 的讨论 ，不
预 ［２０１７］５０号 ）规 定 ：地 方 政 府 参 与 ＰＰＰ项 目， 仅是 对 于 项 目规 范运 作 的重 要 一环 ，也 是 对 ＰＰＰ项
《国家发展 改革委 关于 开展政府 和社会 资本合 作
PPP项目社会资本退出机制研究
化这种退出方
以 下 不 足 ' （1 )
资
的 化难度大。 资 的
直接影响
的评
&
、定 、发行等方面。PPP项目类型 十分广
泛 ，不 类 型 项 目 的 收 益 能 力 存 在 较 大 差 异 。 相关 显 示 ，有 一 部 分 PPP项 目 收 益 率 达 到 2 0 % ，而 有 的 则 不 足
1 % 。部 分 目 在 论 证 期 表 现 良 好 ，
开发行股票以获得大量资金，在满 目公司 资金需求
的同时，还能为投资 来 的回报。这种方式不仅能对
PPP项目与资本市场、 PPP项 目 的 退 出 方 式 ，还增
会资本
的可能，使 会 资 本 有 更 多 的 动 力 参
PPP项 目 [2]。 目 公 开 上 市 的 回 报 率 是 所 有 退 出 机
制中最高的，
步执行的，而 SPV本身为股权结构，一般项目股权锁定期
满 后 ，不仅可以
股份的
公司 的
分股权 给
，以
目
三 方 ，这 PPP
会资本退出提供 利 条 件 [3]。 不 过 ，股权 这种退出
方 PPP 会资本退出 有很多不
。
关
规 定 ，股权
不
退 出 中 进 行 的 。 而 且 ，在
SP V 的合同里一般会有相关的约束条款，防 会资本的中
的是，这些融资得到的资金还可以偿还银行的贷款， 资
本退出。但从目前已有的案例来看，通过发行债券来 资
本退出有许多不
。 其 一 ，公开发行的债券融资对资信
求 很 高 ，而 私 募 债 券 发 行 规 模 相 对 不 足 ，很难满足
PPP项目融资以达到资本退出的目的。其 二 ， 因 建设期
可行性研究报告退出机制
可行性研究报告退出机制
退出机制是指在项目或投资中，当出现某种情况或条件时，可以选择退出该项目或投资。
在进行可行性研究时，退出机制的设计非常重要，因为它可以帮助项目或投资方在出现问题或风险时保护自身利益，同时也能提供一种灵活的方式进行经营决策。
下面是一个可行性研究报告的退出机制部分的示例：
1. 投资者自愿退出：投资者可以根据自身的需求和目标，在任何时候自愿选择退出项目或投资。
这种退出方式通常需要提前通知和交易沟通，以确保项目或投资的连续运营。
2. 期限到期退出：在项目或投资合同中可以设定一个确定的期限，在期限到期后，投资者可以选择退出。
这种退出方式通常伴随着一定的利润或收益。
3. 利润达到一定程度退出：当项目或投资达到一定的利润水平时，投资者可以选择退出，以实现投资回报。
这种退出方式通常需要在投资合同中明确设定利润目标。
4. 风险过大退出：当项目或投资面临重大风险时，投资者可以选择退出以避免进一步损失。
这种退出方式需要项目或投资方自行判断风险的程度，并在合同中明确规定。
5. 强制退出：在某些情况下，项目或投资方可能需要强制退出，如出现违约行为、严重损失等。
这种退出方式通常需要在合同中明确规定，同时可能会涉及法律程序。
总结起来，退出机制对于可行性研究报告非常重要，它可以提供一种保护项目或投资方利益的方式，并且在面临不确定性和风险时提供灵活性。
具体的退出机制应该根据项目或投资的性质、目标和风险来设计，并在合同或协议中明确规定。
PPP项目社会资本方股权主动退出模式探索
PPP项目社会资本方股权主动退出模式探索摘要：近年，PPP模式的发展速度有所下滑，其中一项原因是PPP项目相关合同中社会资本退出机制的不合理、不完善。
本文通过研究我国现行政策和相关机制，分析了PPP模式中社会资本方主动退出的诉求。
并通过股权转让、财务业绩对赌、资本金减资、资产证券化等退出方式论述，使社会资本方在退出PPP项目时拥有更多参考。
关键词：社会资本主动退出工程承包商财务投资者投资运营商在公司存续期间，各股东方之间的利益息息相关，任何一方的退出都可能影响到公司的正常运转，进而直接或间接影响到其他股东的利益，在ppp项目公司中尤其如此。
由于PPP项目公司可能还要面对顶层设计不完善，合作期长，受政策影响大等特殊问题，社会资本方股东的退出路径的设计和规范显得更为迫切。
结合社会资本方的需求，简要分析社会资本中不同类型股东的退出路径并给出相应建议。
一、各股东方诉求PPP项目公司各股东方有工程承包商、财务投资者、投资运营商等，各方合理的股东结构和权益分布、退出机制。
可以提高PPP项目不同阶段的风险应对能力和项目实施效率。
首先从各股东参与PPP项目投资的诉求进行分析。
第一：从投资运营商角度，希望获得长期稳定的运营收益，在运营盈利阶段出于对项目公司经营管理和并表需求，并且在运营阶段对项目公司实现控制权的意愿强烈，但在施工阶段由于运营商自身不具备设计、施工能力。
为降低建设和融资风险，投资运营商期望让渡股权引入财务投资者和工程承包商。
第二：从财务投资者角度看，主要负责资本金的出资并获取投资收益，一般只参股但不作为实际控制人参与经营管理。
在确保项目融资的前提下，财务投资者的退出不会影响项目公司运营效果，而且大部分PPP项目建设和运营边界清晰，一旦项目建设完成，项目的融资需求随之减弱，财务投资者便可以在不影响项目公司其他股东及项目公司运营质量的情况下实现退出。
第三：从工程承包商角度。
目的是为了获得总承包合同，赚取设计、施工利润。
市政工程PPP项目社会资本退出机制研究
市政工程 PPP项目社会资本退出机制研究摘要：社会资本的退出和进入是同等重要的。
社会资本和政府作为伙伴关系，合作的依据是相关的合同，那么政府作为合作的相对强势的一方，如果社会资本没有退出规则的保护，那么很多顾虑就不能消除，就不利于合作项目的开展。
在市政工程建设领域，PPP项目涉及的环节众多、时间周期长、投资巨大，恰当的退出机制是社会资本参与市政工程PPP项目的有力保障，因此对市政工程PPP项目社会资本退出机制进行研究有着重要的意义。
关键词：PPP模式;社会资本;退出机制1.PPP模式简介1.1PPP模式概念。
PPP全称为(Public － Private Part-nership)，可以翻译为公私伙伴关系、公私合作伙伴关系、公共/私人合作关系等，主要特征是政府和社会资本是伙伴关系、风险共担、利益共享。
PPP模式主要是指政府与社会资本进行合作，合作的领域主要是公共服务和基础设施领域。
以往公共物品由政府独立的兴办运营，但是随着经济的快速发展，城市化的快速推进，社会对基础设施和公共服务的需求增长迅速，但是这些项目建设周期漫长，资金需求巨大，政府财政无力应对。
那么就需要引进社会资本，实质上 PPP 模式在很大程度上是政府向社会或者民间资本购买公共服务，政府对这些产品和服务的质量以及定价进行监督。
这样民间资本的介入不管是在建设还是运营上都会比单独由政府提供效率要高，同时也发挥了市场配置资源的基础性作用。
社会资本主要负责项目设计、建设、运营、维护等大部分工作，项目的收益主要靠项目的使用者付费以及政府的财政补贴，政府在 PPP 项目的主要任务是进行价格和质量的监督，以保障公共的利益。
1.2PPP模式发展历程。
PPP模式在我国有一段时间，我国引进PPP模式的主要背景是国内资金少、技术和管理跟不上，引进外资可以快速地为社会经济的发展提供所必须的基础设施，同时也可以得到先进的技术与管理经验以及资金。
比较有代表的就是早期引入外资或者社会资本以BOT模式合建一些基础设施，比如1984年的深圳市广深沙角B电力项目。
社会资本退出PPP项目财务可行性及退出时间选择研究
第20卷第3 期
孙 慧 等 : 社 会 资 本 退 出 PPP项目财务可行性及退出时间选择研究
• 211 •
ker[7]在总结2007年 至 2009年新加坡国土运输基金
参 与 的 基 础 设 施 类 项 目 时 ，也 提 到 折 现 率 递 减 的 运 用 对项目评价和私方参与积极性起到重要的影响作用。
Kenneth总结了目前英国和法国在评价公共项目时采
用递减的折现率，其 中 对 于 超 过 2 0 年 的 项 目 ，法国折
现率的取值由4. 0% 递 减 至 2. 5% [8]。在寿命期较长
的 基 础 设 施 项 目 中 ，很 多 中 国 学 者 也 针 对 如 何 给 递 减 折现率取值提出了相应建议[94°]。
2018年 5 月 May 2018
天 津 大 学 学 报 （社 会 科 学 版 ）
JOURNAL OF TIANJIN UNIVERSITY (SOCIAL SCIENCES)
第 20卷 第 3 期 V〇1.20 No. 3
社会资本退出P P P 项目财务可行性及 退出时间选择研究
孙 慧 1，刘 思 \ 王 宇 宁 2
一 、研究现状
P P P 项 目 模 式 引 起 了 我 国 学 术 界 的 广 泛 关 注 ，在 法律和经济领域均有学者对PPP的推行和合作等问
题进行探讨，然 而 对 PPP发起后社会资本的退出需求 的研究较为缺乏。一 是 因 为 目 前 我 国 PPP项目极少 PPP 有进入移交阶段，大量合作崩盘的矛盾还未出现;二是
收 稿 日 期 ：2017~094)7 .
基 金 项 目 ：国 家 自 然 科 学 基 金 资 助 项 目 （7127143);国 家 自 然 科 学 基 金 资 助 项 目 （51608363).
PPP模式下社会资本退出机制浅议
PPP模式下社会资本退出机制浅议作者：吴宽来源：《中国经贸》2016年第24期【摘要】国内PPP项目普遍投资规模大、回报周期长，与基金、信托、银行等金融资金存在期限错配，社会资本缺乏合理有效的退出渠道，限制了社会资本特别是民营资本投资PPP 项目的积极性。
目前来看，PPP模式下社会资本退出的方式主要有到期移交、股权回购、IPO、资产证券化等4种形式，但退出渠道不够畅通、退出机制不够灵活，本文通过针对性分析并给出建议，不断丰富完善PPP模式下社会资本的退出机制。
【关键词】PPP；社会资本；退出机制；到期移交；股权回购；IPO；资产证券化一、引言党的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施和公用事业投资和运营，正式将PPP模式纳入经济结构转型的重要改革措施。
2014年10月，国务院发布“43号文”开始，地方政府依赖城投平台融资建设的模式得到终结，新的政策规定，为了防止进一步扩大地方债务风险，今后只允许地方政府发债或者公私合作模式（PPP模式）进行融资建设。
自此，从中央到地方政府开始大力推广PPP模式，各部委先后出台PPP政策50多个，地方政府积极申报招标PPP项目，截至目前为止，财政部PPP中心项目库共有10828个PPP 项目，项目总投资额度达12.95万亿元。
但令人尴尬的是，PPP项目落地签约率并不高，不超过30%，而且已签约项目中的社会资本大多是央企、国企，民营资本的比例偏低。
那究竟是什么原因导致PPP落地签约难、社会资本特别是民营资本观望情绪高呢？除了对项目盈利和风险的顾虑外，还有一个重要原因就是PPP项目普遍投资规模大、回报周期长，与基金、信托、银行等金融资金存在期限错配，社会资本缺乏合理有效的退出渠道，限制了社会资本特别是民营资本投资PPP项目的积极性。
二、PPP模式下社会资本退出困难的原因目前来看，PPP模式下社会资本退出机制不成熟，普遍存在投资回报周期漫长、退出渠道不畅通、退出方式不灵活等问题，严重制约了社会资本的流动性，从而降低了对PPP项目的投资意愿。
关于PPP项目移交和退出机制的研究
关于PPP项目移交和退出机制的研究摘要：本文概述了PPP模式项目中社会资本退出的事由，对社会资本退出PPP项目的方式进行了分析，同时探讨如何建立更有序、规范的PPP模式退出机制。
关键词：PPP项目；退出事由；退出方式；机制优化；前言：PPP模式在我国的推广如火如荼，缓解地方财政压力是PPP模式受到力推的一大主因，为了吸引社会资本参与PPP项目，各地在PPP项目实施中国往往重准入而轻退出安排。
然而，只有构建和完善多元化、规范化、市场化的退出机制，才能消除社会资本对参与PPP项目的参与顾虑，才能更好的提高社会资本参与PPP项目的积极性。
PPP项目是一个复杂及周期相对较长的过程，完善的退出机制是项目长期良性发展的重要基石。
1.PPP项目移交和退出事由首先，何为社会资本的退出？社会资本在参与PPP项目的过程中，由于自身原因或外部原因通过一定机制退出PPP项目的行为，其可分为主动和被动退出。
通常情况下，社会资本在运营期满后完成移交是最为理想的结果。
然而，因PPP项目周期长、投资金额大、项目前期风险较大、PPP项目各主体参与项目的阶段性等原因，存在着社会资本需提前退出的情况。
总结来说，社会资本退出PPP项目的主要原因有社会资本企业自身发展需要、社会公共利益需要、政府违约及法律政策变更、不可抗力等外在因素等。
2.PPP项目移交和退出方式根据国务院财政部、司法部、国资委、发改委等相关部门发布的政策文件，现行规定执行的PPP项目退出方式主要有到期移交、股权回购、股权转让、上市融资、资产证券化、售后回租这六种退出方式。
到期移交：社会资本在获得了投入资本和合理利润后，达到一定的经营期限即可无偿进行资产移交，完成整个PPP项目的运作，资产由政府接收后再进行维护和运行。
股权回购：政府方与社会资本方在签订PPP项目合同时，便书面约定在由政府或政府制定的主体在约定的期限履行回购义务，回购社会资本投资本金，从而实现社会资本的退出。
PPP模式中社会资本方退出机制的必要性和可行性研究(DOC)
PPP模式中社会资本方退出机制的必要性和可行性研究政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP），不同的国家和国际组织对其的定义均存在程度不等的差异。
我国目前通常采用财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，以下简称76号文）的定义。
即“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
”就我国现状而言，PPP项目目前呈现冰火两重天的典型特征，一方面以财政部为首的国家各部委及地方政府密集发文，力推PPP项目，一方面却面临着签约率低的现实。
国家发展改革委投资司副司长罗国证实，去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，“全国各地大致有10%-20%签订了合同。
”[i]针对这一现状，不同政府官员和学者从多个角度进行了解读。
但对社会资本方限制因素过多、限制方式单一的退出机制，却较少提及。
笔者认为，完善的社会资本方退出机制是社会资本方参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障；放宽市场准入门槛和健全市场退出机制，是建立健全PPP机制的重要组成部分。
本文拟就我国PPP模式中社会资本方退出安排的政策和实践现状，完善退出机制的现实意义和途径展开论述，希望对我国PPP模式的规范持续发展有所助益。
一、我国PPP模式中社会资本方退出机制的政策和实践现状分析（一）国务院和各部委：退出机制有明确的框架性规范2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号，以下简称60号文）中，对“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”从四个方面进行了规范，其中“健全退出机制”是重要的组成部分。
浅谈PPP 项目中社会资本之退出方式
浅谈PPP 项目中社会资本之退出方式作者：刘群良来源：《财政监督》 2020年第15期刘群良【摘要】PPP模式是提供公共产品和公共服务的重要手段，在社会主义建设过程中，PPP模式所能发挥的作用越来越显著，为社会资本提供有效便捷的退出渠道是目前PPP模式发展面临的一个重要问题。
本文从收益权证券化的视角出发，梳理了PPP项目收益权证券化的概念和特征；通过案例分析对收益权证券化的操作流程进行阐述；在此基础上，分析了当前收益权证券化退出路径存在的问题，并提出了相应的建议。
【关键词】PPP项目社会资本收益权证券化PPP（Public-Private Partnership）即公私合作伙伴关系，在国际上是指公共部门和私营部门通过平等合作提供公共产品，这一模式在基础设施领域应用十分广泛，且取得了非常可观的成效。
在我国，PPP是指政府和社会资本合作，共同提供公共产品和服务，共同承担风险、共同享有利益的一种长期合作关系。
自1985年我国第一个成功落地的PPP项目广东海角B电厂正式开工以来，我国在PPP模式的发展方面投入了大量的资源，给予了足够的政策支持，充分鼓励和引导社会资本与政府合作，共同参与基础设施领域的投资、建设和运营管理等工作。
PPP模式的持续发展为我国在基础设施建设的资金来源、基础设施的管理运营等方面作出了突出贡献。
PPP项目资金体量一般比较大，到2020年初，我国PPP累计开工项目的投资额超过5万亿元，按照我国项目资本金20％-40％比例的要求，项目资本金在1万亿到2万亿之间，其中相当部分资金需要由社会资本方承担，对社会资本方而言，这部分资金的规模不可谓不大，其所产生的融资压力也是不可忽视的。
PPP项目的合作期限一般在10-30年，在PPP项目建成投入运营之后，大量的社会资本将沉淀在这些项目中而缺乏退出的途径，长此以往，社会资本方参与PPP项目建设的资金来源必然会减少，其投资能力会受到很大影响，进而会影响到社会资本的再投资行为。
PPP项目各资本方的退出问题
PPP项目各资本方的退出问题一、为什么大多数PPP项目中社会资本方都会有强烈的退出需求？1. PPP项目周期较长，与社会资本的投资期限存在错配。
对于产业资本而言，PPP项目合作周期一般为10-30年，超过了许多企业的存续期，很多社会资本特别是民营资本难以全程参与PPP项目;对于金融资本而言，目前参与PPP项目的投融资工具如银行贷款、银行理财资金、债券(公司债、企业债、项目收益债、短融、中票等)、ABS、融资租赁等，期限通常为5-10年，难以直接覆盖PPP项目长期限要求，即使偏好长期限的保险资金参与，其对项目资产的流动性也仍然存在一定要求。
现阶段许多金融机构希望阶段性参与PPP项目，同时对PPP项目资产的流动性较为关注，需要有畅通的交易流通和退出机制设计。
2. 联合参与PPP项目的各类社会资本存在不同阶段的退出需求。
目前施工企业、金融机构、运营企业组成联合体参与PPP项目是较为常见的方式。
通常由金融机构负责资金的融通，施工企业负责项目的建设，运营企业负责项目的运营，发挥各自的比较优势。
但是各参与主体的退出需求不尽相同，例如项目建设期过后，施工企业一般并不具备运营管理的经验和优势，往往也无长期持股的意愿，提前退出是其理性的选择。
二、目前PPP模式中社会资本的退出的方式有哪些？1. 到期移交/清算。
PPP项目合作期满后，项目资产移交至政府指定部门，项目公司减资清算。
此种模式下，社会资本自然持有到期，逐步收回全部初始投资及收益。
12. 回购/转让。
回购是指由特定主体(政府指定机构、其他社会资本、其他第三方)对社会资本的股权进行回购，从而实现社会资本退出。
事实上，由具有回购能力的主体提前签署回购协议，对于项目融资是一种��信，但是由政府方承诺“保底回购、明股实债”的模式存在政策风险。
3. 资产证券化。
可将PPP项目投资产生的收益或稳定的现金流，借助资产证券化，转化为可上市交易的标准化产品，以增强资本的流动性，实现社会资本的退出。
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PPP模式中社会资本方退出机制的必要性和可行性研究政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP），不同的国家和国际组织对其的定义均存在程度不等的差异。
我国目前通常采用财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，以下简称76号文）的定义。
即“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
” 就我国现状而言，PPP项目目前呈现冰火两重天的典型特征，一方面以财政部为首的国家各部委及地方政府密集发文，力推PPP项目，一方面却面临着签约率低的现实。
国家发展改革委投资司副司长罗国证实，去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，“全国各地大致有10%-20%签订了合同。
”[i]针对这一现状，不同政府官员和学者从多个角度进行了解读。
但对社会资本方限制因素过多、限制方式单一的退出机制，却较少提及。
笔者认为，完善的社会资本方退出机制是社会资本方参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障；放宽市场准入门槛和健全市场退出机制，是建立健全PPP机制的重要组成部分。
本文拟就我国PPP模式中社会资本方退出安排的政策和实践现状，完善退出机制的现实意义和途径展开论述，希望对我国PPP模式的规范持续发展有所助益。
一、我国PPP模式中社会资本方退出机制的政策和实践现状分析中，对“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”从四个方面进行了规范，其中“健全退出机制”是重要的组成部分。
60号文明确要求：“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。
” 国家发展改革委为贯彻国务院60号文精神，随即发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号，以下简称2724号文）。
在2724号文的“加强政府和社会资本合作项目的规范管理”部分，将“退出机制”作为重要的一环予以规范，并提出政府方要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
” 而国家发展改革委2724号文附件2《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对社会资本方退出安排以“合同的转让”进行了概括性规范，指出“项目合同应约定合同权利义务是否允许转让；如允许转让，应约定需满足的条件和程序。
”的意见，将具体细节全部留有政府方和社会资本方协商确定。
2014年9月23日，财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，以下简称76号文），并在“细化完善项目合同文本”部分，明确提出“地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。
”同年12月30日，财政部又下发了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称156号文），在“切实遵循PPP合同管理的核心原则”部分，明确提出了“兼顾灵活”的原则，并要求“合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。
” 应当讲，社会资本方的退出机制安排已经纳入为国家和各部委关于PPP机制的应有内容，列入PPP合同管理和文本的重要组成部分，成为PPP合同的关键环节之一，并提出了退出机制的框架性要求。
为贯彻国务院及财政部等各部委关于PPP的精神，许多地方政府和财政厅等政府组成部门相继出台了推广运用PPP模式的指导意见或实施意见。
在这些指导意见或实施意见中，地方政府对社会资本方退出机制方面，主要表现为如下几种： 一是缺乏社会资本方退出机制的单独规定。
如湖南省财政厅《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（湘财金[2014]49号）等。
二是在PPP合同管理部分沿用财政部76号文的框架性表述。
如河南省人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（豫政〔2014〕89号）和安徽省财政厅《关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见》（财金[2014]1828号）等。
三是PPP合同管理部分和退出机制安排并重。
如浙江省人民政府办公厅《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发〔2015〕9号），除了在合同管理部分沿用财政部76号文框架性规范外，还单独设置了“健全退出机制”一节，该内容主要是在出现不可抗力、违约或者项目终止等情形下，政府方临时接管或移交的退出安排，侧重于社会资本方非正常情形下的退出机制安排。
再如，郑州市人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP) 模式的实施意见》（郑政〔2015〕28号）在体例上单设“退出机制”一节，除社会资本方非正常退出机制内容外，还外加了发展改革委2724号文的相应内容。
总体来看，地方政府和其组成部门关于PPP模式的指导或实施意见，多为国务院和各部委政策精神的贯彻。
在细化方面，侧重于PPP操作流程的规范以及政府审批、土地供应、税收优惠、融资支持等配套政策，强化吸引社会资本参与PPP项目；而对社会资本方退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管等，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少新意。
财政部在《PPP项目合同指南（试行）》“编制说明”中，明确提出编制本指南，是“帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。
”就社会资本方退出机制内容而言，集中规定于在第二章第十节“股权变更限制”。
虽然该指南认识到“对于股权变更问题，社会资本和政府方的主要关注点完全不同，合理地平衡双方的关注点是确定适当的股权变更范围和限制的关键。
”但就具体内容而言，更多体现了政府方的关注，大致体现出如下三大特征： 1、股权变更限制的适用范围广泛 基于国内外的PPP实践，该指南股权变更限制的适用范围包括三方面内容：一是社会资本方在项目公司中的股权变更、社会资本方本身的股东尤其是控股股东的变更、甚至包括可能因其社会资本方控股股东变更的股权变更；二是涵盖了普通股、优先股以外的股份相关权益变更，将股份上可能附着的表决权或一致行动安排等其他相关权益以及债转股或可能的影响表决权的债权监督权变更等内容一并纳入广义的股权变更限制范围；三是单独设置了股权变更限制的“兜底条款”，即“其他任何可能导致股权变更的事项”。
该股权变更限制的适用引申到社会资本方股权结构及可能影响其股权结构的事项，并将股权权益最大限度地进行了扩张解释，适用范围及其广泛。
2、股权变更限制的方式单一 与广泛的股权变更限制适用范围相比较，限制方式却呈现简单单一的特征。
该指南对于社会资本方股权变更的限制方式，以锁定期为主，并将之视为“股权变更限制的最主要机制”，另外附之于特定主体禁入机制，以达到股权变更限制的目的。
3、股权变更限制的主体不对等 这一特征主要体现在两方面，一方面是政府方豁免股权变更限制，具体为“如果政府参股了项目公司，则政府转让其在项目公司股权的不受上述股权变更限制。
”另一方面在社会资本方股权变更的场合，政府方则以公共利益监督者的身份行使单方面事先审核权。
政府方在PPP项目实施中监督者和参与者的双重身份，本身就是国际社会公认的PPP模式的一大难点。
在PPP合同中政府方的股权变更限制豁免和单方审核权，无疑增加了社会资本方退出安排的难度。
受国家和各部委的框架性规定以及财政部《PPP项目合同指南（试行）》等影响，在实践中社会资本方正常退出机制的匮乏和不足更为明显。
主要表现为： 1、PPP合同法律关系下的社会资本方退出退化为变相的政府方审批权 从政府方而言，PPP模式是政府从公共产品或服务的供给方，通过引入市场机制，与社会资本合作，向购买方转变的重大制度安排。
政府方既是公共产品或服务的购买者，也是承担法定职责的监督者，具有与其他民事合同相区别的浓重色彩。
当过分忽视社会资本方的利益安排或关注，简单地将股权变更转换为单方事先同意条款时，政府方无疑具有了公权力性质的单方审批权。
如《漳州市东墩污水处理厂（一期）项目特许经营协议》约定：“未经甲方事先书面同意，乙方不得出让、转让、抵押、质押本项目的资产，也不得在上述资产、权利和利益上设置任何留置权或担保权益或者以其它方式处置这些资产、权利或利益。
”再如《宁乡县东城区污水处理厂PPP项目特许经营协议》17.1约定：“乙方应在公司章程中作出规定，确保在协议生效日之后至运营期结束的最后一日，未经甲方同意股东都不得将股权进行转让，股权比例亦不得变更。
”24.2.1 约定：“未经甲方事先书面同意，乙方不得出让、转让、抵押、质押本项目的资产，也不得在上述资产、权利和利益上设置任何留置权或担保”。
2、社会资本方多以非正常方式退出 股权变更限制的上述诸多不足，加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性，尤其是融资合同的股权变更限制等内容，使得社会资本方很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，通过政府方回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。
二、完善PPP模式社会资本方正常退出机制是市场机制发展的现实需求 PPP模式强调政府方和社会资本方的长期合作关系，然而这种长期合作关系非指单一的社会资本方。
政府购买公共产品和服务的PPP创新体制，本身就是引入市场机制的结果。
健全的市场机制，需要宽松的市场准入门槛，也需要来去自由的退出安排。
PPP模式滥觞于特许经营管理，其合作期限虽因具体PPP模式的不同而期限各异，但一般都长达10年到30年。
我国2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条规定：“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
”也就是说，基础设施和公用事业特许经营的期限在特殊情况下可以超过30年。
而上述特许经营期限远远超过我国企业的平均生存时间。
根据国家工商总局企业注册局、信息中心于2013年9月发布的《全国内资企业生存时间分析报告》显示：“多数行业生存危险期为第3年。
从不同行业寿命众数（某一时段退出市场的企业寿命值之中出现次数最多的数值）来看，大部分行业企业的寿命众数为三年。