《行政许可法》的信赖保护原则条款释义

第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政

机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许

可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可

以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组

织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

【释义】本条是关于信赖保护原则的规定。

一、信赖保护原则的含义

信赖保护原则起源于早期的“不准翻供”原则，二战以后在世界许多国家行政法治实践中得到广泛认可和运用，其中德国是推行这一原则的代表。

信赖保护原则的基本含义是：行政决定一旦作出，就被推定为合法有效。

法律要求相对人对此予以信任和依赖。相对人基于对行政决定的信任和依

赖而产生的利益，也要受到保护。禁止行政机关以任何借口任意改变既有

的行政决定甚至反复无常，即便是自我纠正错误，也要受到一定的限制。

有错必纠是一项重要的法律原则，但在撤销行政行为这一点上，主要限于

对相对人课以义务为内容的违法行政行为方面，在此领域，即使相对人已

超过行政复议或者行政诉讼期限，行政机关仍可随时撤销这类违法行政行为；但在授益性行政行为方面，信赖保护取代法律优先原则而居于主导地位，对于违法的授益性行政行为，尤其在违法原因可归责于行政机关的情

况下，应当首先着眼于保护受益相对人的权利或者利益，行政机关原则上

不得擅自撤销。如确实基于明显重大公共利益的需要而收回该项权利或者

利益，也必须给予受益相对人补偿，以免让相对人承担政府自身违法的责任。信赖保护的具体要求是：（1）行政行为具有确定力，行为一经作出，

未有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；（2）对行政相对

人的授益性行政行为作出后，事后即使发现违法或者对政府不利，只要行

为不是因为相对人的过错所造成的，亦不得撤销、废止或改变；（3）行政

行为作出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益

造成重大损失的，必须撤销或改变此种行为时，行政机关对撤销或改变此

种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。行政许可法体现了这一

原则精神。公民、法人或者其他组织已取得的行政许可受法律保护，行政

机关不得擅自改变已经生效的行政许可决定。

信赖保护原则的理论基础在于：第一，无论是民事行为，还是行政行为，都要以诚信为基础。诚实守信既是一项道德原则，也是一项法律原则。

就行政行为来说，政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。第二，就行政行为的法律效力来说，行政行为具有确定力，行政决定一旦作出，就被推定为合法有效，不得随意变更。第三，行政法

律关系要保持相对稳定，无论是对行政机关，还是对相对人，亦或是公共

利益，都非常重要。行政相对人据此可以作出判断，作出自己的行为。如

果行政法律关系变动频繁，就会使相对人不知所从，不利于社会的稳定。

因此，行政机关不得擅自变更已经生效的行政许可。

二、撤回生效的行政许可的两种情形

行政机关不得擅自改变或者撤回生效的行政许可，并不等于一律不得

改变或者撤回。在一定条件下，为了维护公共利益，行政机关可以依法撤

回或者改变生效的行政许可，但需要有严格的限制和条件。行政许可法总

结我国的行政管理实践，对改变或者撤回行政许可的条件作了明确规定。

主要有两种情况：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止。也就是说原来的法律、法规、规章准予从事某种活动，后来通过修改，对

这种行为加以禁止。另外还有一种情况，即对原来法律、法规、规章规定

的颁发行政许可的条件进行了改变，提高了准入的门槛，或者对许可范围

进行了调整。被许可人必须满足新的许可条件或者对其从事活动的范围作

一定的限制，因而对已颁发的行政许可作出变更。二是颁发行政许可所依

据的客观情况发生重大变化。2003年春季，一些地方流行“非典型性肺炎”，医学研究初步证实，“非典”病毒与野生动物有关。为了控制“非典”的传染源，一些地方收回了颁发的野生动物经营许可证。因为“非典”期间的情况与颁发

经营许可证时的情形相比，发生了重大变化。在合同法中有情势变更的理论，即指法律行为成立后，作为其成立基础及环境的客观情况因不可归责

于当事人的事由发生了行为成立之时不能预见的重大实质性的变化，当事

人据此可以解除或者变更合同而不需承担违约责任。行政机关因客观情况

变化而撤回或者变更已经颁发的行政许可，与情势变更有相似之处。其不

同之处在于，行政机关撤回或者变更许可，给当事人造成财产损失的，应

当给予补偿。只有以上两种情况的出现，行政机关才可以撤回或者变更已

经颁发的许可。除此之外，其他情况不得撤回或者变更，否则就是违法行为，要给予赔偿而不是补偿。

三、撤回或者变更已经颁发的行政许可，应当给予补偿

行政补偿不同于行政赔偿。行政赔偿是因为违法行政行为给公民、法

人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的赔偿。补偿即行政机关的合

法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的补偿。行政机关撤回或者变更行政许可，给予补偿的前提条件有两个：一是对公民、法人或者其他组织的财产造成了损失。这种损失是客观存在的。确定的，而不是想象的或者是或然的。这种损失只包括财产损失，不包括精神

损失。二是财产损失与撤回或者变更行政许可有直接的、必然的联系，存

在因果关系。关于补偿的原则，有合理补偿、适当补偿、充分补偿以及相

应补偿等。我国外资企业法中规定，对外资企业实行征收时，给予相应的

补偿。本法规定的是依法补偿，即依照有关单行法律法规的规定予以补偿。如矿产资源法规定，国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿

区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由

矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活；也可以按照该矿山

企业的统筹安排，实行联合经营。

四、本法有关条文对信赖保护原则的延伸

本法第六十九条规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的机关

或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行

政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可

决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定

程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定

条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。这些违法行政行为，按照违法无效的原则来说，应当一律予以撤销。但行

政许可是一种授益性行政行为，不能简单套用这一原则，而要着眼于对相

对人权利的保护，因此，只是规定可以撤销。是否撤销，行政机关要基于

信赖保护予以处理。如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，

不予撤销。行政机关撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行

政机关应当依法给予赔偿。

行政许可行为缺乏稳定性和可预期性，是过去行政管理实践中突出的

问题之一。在一些人看来，行政许可是可以随意行使不受约束的。郑重的

承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，政府招商引资时随意承诺，过后即予改变。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，

而且影响了政府的效率，损害了政府的形象和权威。它所带来的不仅是短

期内的经济损失，而且是一种对政府的信任危机。行政许可法确立了信赖

保护原则，行政机关不得随意撤销、改变已经生效的行政许可，这对于加

强行政机关的诚信建设，具有重要意义。