海关保税物流监管场所设立和监管存在六大问题_龚震

国际商报/2007年/9月/17日/第A03版
商界观察・公司
海关保税物流监管场所设立和监管存在六大问题
龚震
保税物流监管场所的管理制度、作为国际通行的一种海关监管制度，在促进国际贸易发展的同时，也存在不少问题。

一是布局上超常规发展。

保税物流监管场所既是发展加工贸易、也是发展开放型经济的重要载体，主要作用是通过完善保税物流，延伸产业链条，调整产业结构，促进区域经济增长。

目前地方政府对发展保税物流业务热情高，需求量大，有些场所的设立带有政府干预色彩，存在申请过热现象。

少数地方超常规发展，一定程度上掩盖了因扩展太快引发的发展过热，监管滞后，资源浪费等一系列矛盾，一定程度上掩盖了该场所在政策配置、规划布局、建设发展中存在的普遍问题。

由于此问题有地方各级政府的本位考虑，也有企业的本位考虑，海关难以平衡掌握。

由于缺乏充分论证和盲目攀比，同一地区申请设立多个相同、相近类型的海关保税物流监管场所，或不具备条件的地区一哄而上，导致恶性竞争，海关审批也面临压力。

随着《中华人民共和国海关对保税物流中心（A型）的暂行管理办法》（海关总署令第129号）、《中华人民共和国海关对保税物流中心（B型）的暂行管理办法》（海关总署令第130号）的推出，各地纷纷规划和建设保税物流中心。

以厦门关区为例，仅拟申办保税物流中心（A、B型）的就有7家。

目前保税物流业正处于起步期，发展势头迅猛，物流业热起来后，如何防止低水平重复建设，是当前必须解决的问题。

二是监管存在漏洞。

由于历史原因，海关保税物流监管场所属漫山放羊式，海关无法集中管理达到规模效应，无法形成海关资源和人力资源优化。

首先是该场所分布区域分散，难以集中管理，海关对其采取开放式、分散型监管模式（保税物流中心除外）。

出于监管成本和监管效能的考虑，海关对该场所的监管存在监管人员不足、监管频次过低、现场监管较少等问题。

如大连海关所辖丹东地区保税仓库，因中朝贸易特点，入保税仓库基本为汽车运输，并且由于贸易本身要求，绝大部分货物周转期短，总体特点为货物每票数量少，票数多，库内货物周转率高，对海关监管人力资源要求较高。

而海关由于交通工具保障不及时，影响出入库时的现场监管。

而湛江海关反映其辖区内公共保税仓库经营的大宗散货，单次审批数量大，由于铁路运输等因素限制，提离时间较长，增加了海关现场监管压力。

其次是对存储特殊货物的保税物流监管场所的实际监管难度较大。

对于储存液态货物的该场所，由于液态货物、特别是化工品实行管道输送、密封保管，普遍存在看不见、摸不着、数不到、闻不得的特点，海关难以按常规方式查验和盘仓。

由于液态货物特性，导致其在运输、输送、储存等过程中发生一定损耗。

如何合理确定损耗，对损耗是否应补税、补证等，规定都不明确，导致基层海关操作和管理存在困难，也易产生执法不一情况。

再次是特殊保税物流监管场所之间，货物流转规定有待进一步明确。

随着区域经济蓬勃发展，同一关区内、以及跨关区保税物流监管场所间的货物调拨日益增多，调拨货物有的以陆路运输，有的以水陆运输，有的需转换运输工具。

虽然目前海关总署令第105号、133号已允许保税物流监管场所间的货物调拨，但对调拨货物是否应采取转关运输，调入地、调出地海关之间如何联系配合，没有明确规定，易造成各地海关之间做法不一，既不利于提高效率，也带来一定监管风险。

最后是“两仓”监管设施参差不一，制约海关监管效能发挥。

目前各地新设立的保税仓库和出口监管仓库，均配备远程视频监控、企业计算机管理系统等设施，建设起点较高；而八、九十年代建设的保税仓库、出口监管仓库，其仓库设备和设施陈旧简陋，一定程度上限制了“两仓”功能发挥，新旧保税仓库、出口监管仓库业务量差异较大，一定程度上制约了海关监管效能发挥。

三是经营人利用保税物流监管场所避税逃证。

一些经营人利用保税物流监管场所避税、逃证等违法违规活动时有发生：
一些该场所经营者针对海关监管力量不足、实地核查可能性小的情况，将保税货物出库转入国内销售后，长期不向海关申请报核，以缓缴应纳税款、逃避许可证管理。

部分该场所利用我国入世后，逐年降低关税税率的承诺，通过年度间的税率差异，采取先出库后申报的做法，偷逃国家税款。

保税仓库出库内销的进口货物（加工贸易进口料件及其制成品除外），如在保税仓库中发生的仓储、运输及其他相关费用未包括在企业申报的销售价格中，海关应按可客观量化的数据资料予以估价。

实际监管中，保税仓库以一般贸易方式出库的货物，时常出现漏报仓储、运输及其他相关费用现象，造成税款流失。

有些该场所经营者对存放期限超过一年的货物，不及时向海关申请延期；或海关对超期存放在该场所货物，未按规定提取变卖。

一些该场所经营者在货源不足、经营状况较差的情况下，擅自在该场所存放非保税货物，甚至将部分库容租赁给其他企业使用，严重违法监管规定，影响了海关监管效能。

四是信息化管理漏洞大。

目前各类该场所普遍存在信息化程度不高，信息平台不统一不到位，监管人员缺乏足够的信息支持，保税物流监管场所的进、出、转、存数据，难以有效整合利用，无法形成高效、严密的监管链条，保税物流监管业务的迅猛发展、与海关监管资源相对不足的矛盾，日益突出。

作为加工贸易产业链上重要串联环节的保税物流载体，保税仓库H2000电子帐册，仅实现了企业如实申报基础上的电子底账，而没有实现供应链数据的相互印证对碰，使保税仓库信息化管理成为“半拉子”工程，海关内部的电子底帐仍是“信息孤岛”；各关自行开发的联网监管系统不但造成资源浪费，而且由于与H2000系统不兼容，无法实现内、外网数据间对碰、预警和风险提示；实行保税仓库H2000电子帐册系统后，海关总署没有对保税仓库货物跨关区提取统一明确规定，致使各关操作不一致，给海关监管和企业实际运作带来不便。

总署尚未制定出口监管仓联网监管系统，主管海关无法对出口监管仓实行电子帐册管理，出口监管仓的进、出、存等数据，无海关电子底帐，基层海关处于利用纸质手册、人工核对登记的传统管理方式，若非盘仓，海关核查仓库各项数据存在很大困难。

H2000出口监管仓库的信息化管理系统，尚未在全国统一启用，也无统一的制订标准，企业自行建立的计算机管理系统，无法保证统计数据准确。

因海关总署尚未开发完成基于H2000系统的保税物流中心联网监管系统，因此现有5家保税物流中心运行的是“各自为战”的信息化管理系统，相互间自成体系互不兼容，与其它保税加工、保税物流的联网监管系统也无接口。

其中，苏州高新区保税物流中心信息化管理系统通过电子口岸，实现与H2000的数据交换，其它保税物流中心管理系统的数据处理，都需在自有系统和H2000系统中两次录入，信息化管理其实是“自给自足”型小循环。

五是类型众多功能单一。

目前我国保税物流监管场所包括保税仓库、出口监管仓库和保税物流中心（A、B型）等四种类型。

从本质上讲，四种类型的保税物流监管场所，都为保税加工产业链的上延下伸服务，但目前各场所功能单一、相互隔离，监管配制标准不统一，不明确；因政策落差和功能不同，使货物流转手续繁琐，未能建立起联动发展机制，客观上削弱了场所间的联动发展和整体竞争优势，包括对周边区域的辐射带动作用。

六是保税物流中心（B型）发展偏向。

作为全国第一家保税物流中心，苏州工业园区海关保税物流中心（B型）2004年10月开始运作，截至2006年5月底，该中心累计受理进出口报关单12万份，监管货运量超55万吨，监管货值突破150亿美元大关。

总量看成绩喜人，但从业务结构看仍值得深思。

如其中的实际进出境货物不到10%，其余都是与境内发生的深加工结转，或加工贸易内销等业务。

虽然管理层希望物流中心的采购中心、配送中心、分拨中心的功能，得到更多开发利用，但从发展规律看，短期内难以如愿。

此外，进入保税物流中心的货物，还包括原先纯粹的国内贸易，这一情况同样值得重视。

如某企业要求其境内钢材供应商先将钢材运至保税物流中心，然后其再以加工贸易方式，购进这些已退税的钢材加工后出口。

上述业务的形成，是由于我国目前出口退税政策不尽合理、关税税率倒挂引起。

在这种政策导向下，人为制造了物流，造成物流资源浪费，占用了大量监管精力。

可以肯定的是，关税税率倒挂现象不会一成不变，国家迟早会调整深加工结转的出口退税政策，进行税制改革。

到那时保税物流中心的主要功能，将会在开放型经济水平较高地区，发挥应有作用。

如果一些地方没有充分分析保税物流中心业务的实质就提出申请，甚至投入巨资进行建设，将造成资源浪费。