美国国家公园体系的发展历程及其经验教训

美国国家公园体系的发展历程及其经验教训

1 美国国度公园与国度公园系统的基础情形

“国度公园”概念一般以为是由美国艺术家乔治·卡特林(geoge catlin)首先提出的。1832年，在去达科他州旅行的路上，他对美国西部大开发对印第安文明、野活泼植物和荒原的影响深表忧虑。他写到“它们可以被维护起来，只要政府通过一些维护政策设立一个大公园──一个国度公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状况，体现着自然之美”

[1]。1872年，在美国很多仁人志士的尽力下，美国国会同意树立了世界上第一个国度公园──黄石国度公园。国度公园与国度公园系统在美国事相互接洽的两个概念。国度公园是指面积较大的自然地域，自然资源丰盛，有些也包含些历史遗迹。制止狩猎、采矿和其他资源消耗型运动。美国的国度公园多数位于西部，现有54个，面积约20万km2。数量上仅占国度公园系统总数的14%，但面积却占到总占地面积的60%。美国的国度公园系统则是指由美国内政部国度公园局管理的陆地或水域，包含国度公园、纪念地、历史地段、景致路、休闲地等。美国国度公园系统目前包含20个分类，379个单位(表1)。总占地面积33.74万km2，占美国领土面积约3.64%。每年招待的游客近3亿人次，2000年财政预算为20亿美元。

美国国度公园系统的管理者为内政部国度公园局。该局成立于1916年，现有永久雇员15729人、季节性雇员5548人、志愿人员90000人。工作人员所涉及的职业种类达288种之多(图1)[2]。

图1 美国内政部国度公园局的组织机构

材料起源：national park service，1998.

2 美国国度公园系统发展的六个阶段

第一阶段为萌芽阶段(1832～1916) 19世纪初，美国艺术家、探险家等有识之士开端认识到西部大开发将对原始自然环境造成宏大威逼，同时颇有权势的铁路公司也发明了西部荒原作为旅游资源开发的潜在价值。于是维护自然的幻想主义者和与强调旅游开发的适用主义者一拍即合，结合起来共同反对伐木、采矿、修筑水坝等另外类型的适用主义者，并最终胜利地说服国会立法树立了世界上第一个国度公园[3]。19世纪末，美国大众,又开端关注史前废墟和印第安文明的维护问题，从而导致国会于1906年通过了古迹法授权总统以文告情势设立国度纪念地。

第二阶段为成型阶段(1916～1933) 截至1916年8月，内政部共辖14个国度公园和21个国度纪念地，但没有专门机构管理它们，维护力度十分单薄。国度公园重新面临着资源开发的宏大压力。这种情形下，马瑟(stephen tyng mather)胜利筹建了国度公园局，并制定了以景观维护和适度旅游开发为双重担务的基础政策。同时积极辅助扩展州立公园系统以缓解国度公园面临的旅游压力，并在美国东部大力拓展历史文化资源维护方面的工作。从而使美国国度公园活动在美国全境基础形成系统[4]。

第三阶段为发展阶段(1933～1940) 1933年对美国国度公园系统来讲是又一个十分主要的年份，在这一年，富兰克林·罗斯福总统签订法令将国防部、林业局等所属的国度公园和纪念地以及国度首都公园划归国度公园局管理，极大加强了国度公园系统的范围，尤其是国度公园局在美国东部的权势范畴。同时随着罗斯福新政的展开，国度公园局与国民维护军团(ccc)配合，雇佣了成千上万的年青人在国度公园和州立公园内完成了数量众多的维护性和建设性工程项目[5、6]，这些项目对国度公园系统发生了深远影响。同时1935年和1936年分辨通过的《历史地段法》和《公园、景致路和休闲地法》进一步加强了国度公园局在历史文化资源和休闲地管理方面的力度。

第四阶段为停止与再发展阶段(1940～1963)。这一阶段包含了二战期间的停止时代和战后由于旅游压力敏捷发展时代。二战期间国度公园系统的经费和人员急剧减少，但国度公园局却胜利地抵制了军事飞机制作业、水电业等开发公园内自然资源的野蛮请求[1]。战后由于国度公园的游客大增，旅游服务设施严重不足，国度公园局启动了“66打算”，即从1956年起，用10年时光，破费10亿美元彻底改良国度公园的基本设施和旅游服务设施条件。“66打算”在满足游客需求方面是胜利的，但在生态环境维护方面斟酌不足，被维护主义者们批驳为过度开发[3]。

第五阶段为重视生态维护阶段(1963～1985) 20世纪六十年代以前，美国国度公园局维护的仅仅是自然资源的景观价值，而对资源的生态价值没有充足认识，因此在公园动植物管理中犯了很多严重的过错，如在公园内随便引进外来物种等。随着美国环境意识的觉悟，在学术界和环保组织的压力下，国度公园局在资源管理方面的政策终于向维护生态体系方面做出了迟缓但主要的调剂。如不再对欣赏型野活泼物进行人工豢养、逐步消灭外来树种等[3]。

第六阶段为教导拓展与合作阶段(1985年以后) 国度公园的教导功效在1985年以后得到了进一步强化，在教导硬件设施方面进行了较大范围的建设，在人员配备、资金部署等方面优先斟酌。使国度公园系统成为进行科学、历史、环境和爱国主义教导的主要场合。由于里根以后的几届政府不断紧缩国度公园局的人员和资金范围，因此这一时代的另一趋势是国度公园局开端强折衷其他政府机构、基金会、公司和其他私人组织开展合作[2]。

3 美国经验教训的借鉴

国度公园活动在不同国度有着不同的社会与文化背景，但作为一项国际性活动，它们又有着许多共通之处。其中很主要的一点就是它们所须要处置的抵触与关系基础雷同。这些抵触与关系包含：资源维护与旅游发展之间的关系；中央政府与处所政府之间的关系；国度公园用地与周边土地之间的关系；不同政府部门之间的关系；立法机构、行政机构和民间集团之间的关系；管理者与经营者之间的关系以及国度公园管理机构与民间维护集团之间的关系。美国的经验教训也就是处置这些关系时的经验教训。

遗产维护中的最重要的抵触是维护与应用之间的抵触，而维护与应用都是依附管理这个手腕来实现的。这时管理者的自身定位，将直接影响到遗产维护的最终后果。美国国度公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色(steward)，而不是业主(owner)的角色[7]。它们以为国度遗产的继承人是当代和子孙后代的全部美国国民，管理者对遗产只有照看和保护的责任，而没有随便安排的权力。这种遗产维护中的伦理观念，在我国的遗产维护中应予以倡导。中国的国度遗产是全中国国民以及后代子孙的共同财富，中国的世界遗产是中国国民以及世界国民的共同财富。任何个人、单位或处所政府都没有资历、也没有任何理由窃取遗产的继承权，任何管理政策和建设行动都要站在全部公民和子孙后代的立场上去衡量和取舍。

美国的遗产维护树立在较为完美的法律系统之上，几乎每一个国度公园都有独立立法，美国国度公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为根据。20多部联邦法律，几十部规矩、尺度和履行命令保证了美国国度公园作为国度遗产在联邦公共支出中的财政位置，也避免了美国国度公园局与林业局、国防部等之间的抵触[8]。我国正在树立健全社会主义法制系统，将国度遗产的维护纳入法制轨道是有效维护国度遗产的长远之计。全国人大与政协在国度遗产维护中的作用是非常主要的。呼吁尽快出台《中华国民共和国自然与文化遗产维护法》，将其作为国度遗产维护的总法。并以总法为根据，树立、完美、和谐、充实有关景致名胜区、自然维护区、国度重点文物维护单位等的维护管理条例、尺度和规范。

1965年美国国会通过了《特许经营法》，请求在国度公园系统内全面履行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，经济上与国度公园无关。国度公园管理机构是纯联邦政府的非盈利机构，专注于自然文化遗产的维护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决。特许经营制度的实行，形成了管理者和经营者角色的分别，避免了重经济效益、轻资源维护的弊病。建议国务院选择一、两个国度重点景致名胜区作为试点，由中央政府而不是处所政府直接收理，并试行特许经营等先进的管理制度，取得经验后向其他国度自然文化遗产地推广。

美国的国度公园和州立公园分工明白，国度公园以维护国度自然文化遗产，并在维护的