公共政策评价在公共政策运行中的重要作用

公共政策评价在公共政策运行中的重要作用

一个完整的公共政策过程，除了科学合理的政策和有效的执行外，还需要对政策实施以后的效果进行判断，以确定政策的价值，并及时反馈。这种活动就是公共政策评价。它由四个方面的基本内容所组成：1、规范，即确定公共政策评价得以进行的标准；2、信息，即收集有关评价对象的各种信息；3、分析，即评价者运用所收集到的各种信息和定性、定量分析方法，对政策的价值做出判断，得出结论。分析是公共政策评价最基本的活动；4、建议，即对未来的公共政策实践提出建议，以决定现有的公共政策是否继续实行、修改或是终结，是否要采取新的公共政策。

关于公共政策评价的含义，基本上有三种观点：公共政策评价主要是对公共政策方案的评价；对公共政策全过程的评价；对公共政策效果的评价。我们认为，公共政策评价的着眼点应是政策效果，即“政策评价就是对政策的效果进行的研究”。由此，可以把公共政策评价定义为：依据一定的标准和程序，对公共政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。浦东环林东路478号，东明路街道办事处的办公楼里，一块标注“经济科”的科室标牌不久前被取了下来，科室里10多号人分流到东明路街道所在三林世博功能区域的投资促进中心。“经济科的主要职能是招商引资，如今，这一职能已从街道中剥离，该科室自然就被撤销了。”东明路街道党工委书记吴安桥告诉记者。

这样的变化不仅仅发生在东明路街道。日前，浦东新区对外宣布，浦东新区的12个街道正全面退出直接招商引资的舞台，将工作重心转移到提供社区就业、养老及改善综合环境等社会事务。

街道淡化经济职能，会否影响区域经济发展？如此改革，能够在多大范围推广开来？……诸多问号，围绕着浦东正在进行的探索性的尝试。

街道：淡化经济职能

东明路街道位于浦东三林世博功能区域，辖区面积5.95平方公里。

与其他街道一样，过去东明路街道的财力一定程度依赖于招商业绩。招商注册企业所上缴的地方税收中，有一部分返回给街道，加上区里对于招商引资的奖励，招商引税金额越高，街道财力就越雄厚，才有比较充足的资金为老百姓办实事。

可从东明路街道成立以来，招商却并不一帆风顺。原因很简单，街道在土地资源、区位交通等方面没有什么优势。一位当时负责招商的工作人员用“千军万马、千言万语、千山万水”来形容当时的招商难度，以至于实施改革试点前，2005年街道的当年可用财力连1000万元也不到，而当年街道公用经费和项目经费支出共需资金4000万元以上。

2006年5月起，浦东新区将街道财政保障体制改革作为综合配套改革的重要内容之一进行试点。这一试点的具体做法，就是剥离街道的招商引税职能，将这一职能统一划归到街道所属的功能区域，转而由功能区域对街道实施全额财政拨付制度，促使街道把职能进一步转到社区管理、提高公共服务水平上来。

作为浦东第一个“吃螃蟹”者，东明路街道首先调整内部体制———撤掉经济科，街道职能转向加强对企业的服务、市场管理。招商引资职能划归功能区域后，东明路街道实行由“功能区域统筹”的财政保障机制，公共财政由“量入为出”转为“费随事转”，按照“有保有压”的原则向民生倾斜。

保障：公共财政体系

东明路街道剥离了招商引税功能以后，为民办实事的资金没有减少，反而更充裕了。

记者在一份预算手册上看到，随着三林世博功能区域为东明路街道提供公共财政保障，今年街道在社区管理服务方面的财政预算为4200多万元，其中用于民生方面的支出达2869万元，占预算的68.2%。

东明路街道试点以后，原本靠自己财力无法解决，可又是老百姓急、难、愁的问题，现在得到了有效解决。举例来说，凌兆区域是原中心集镇居住区，公共设施严重老化，街道早就想进行改造，但由于经费有限，前几年每年只安排了1-2个居民区进行改造。去年下半年开始，街道向功能区域上报了改造方案，由功能区域拨款，一年内就完成了凌一、凌五和三林苑等10个居民区上水管改造，并为19个居民区安装了空调滴水管，为6个小区做了污水管整治。

同样，在首批进行试点的浦兴路街道，财政支出比前一年整整翻了一番，老百姓从中切切实实得到了实惠。东一、东二等5个小区的综合改造使7320户居民居住环境焕然一新，五莲路等5个街坊的居民喝上了健康水，22座变频泵房改造的全面完成彻底消除了居民用水的断水隐患。

试点也促进了街道管理水平的提高。东明路街道有关负责人告诉记者：“新的财政保障机制实施后，对街道实行部门预算管理，要求街道加强工作的前瞻性、计划性，加强调查研究和周密思考；同时，涉及社区重大事项的开支，还需举行居民听证。在此基础上，有关部门才能合理编制年度预算。”以前，街道各部门、科室工作时第一个想到的是“干这事情，资金够不够”；现在，首先想的是“干这事情，是不是老百姓最急需解决的”。

一门心思做好社区服务后，街道办事处的社会管理水平得到提升。在公共服务方面，为解决东明社区居民出行难，政府贴补72.25万元，开通了社区巴士环线；针对辖区低收入、高龄老人较多的实际情况，东明路街道首创了助老服务新模式———由政府、社团、单位、志愿者和家庭协同工作的“五星助老网”；同时完成了4个居民红外线周界报警系统和5个民居民区85个楼道的电子防盗门安装。

探索：在进一步深化

尽管东明路街道上下普遍欢迎这一改革，但对于这一试点有无典型意义，却有着不同的意见。

记者在采访中也听到这样的议论：“街道退出招商舞台后，会不会导致服务水平下降，社区内企业流失？”“对于一些原本财力足的街道来说，改革后，实行功能区域统筹，划拨的经费会不会可能因寻求街道之间平衡而相对减少？”

街道招商引税，在上海和全国范围内，似乎司空见惯。记者查阅上海有关区县的今年第一季度招商引资情况时发现，有的成绩突出的郊区街道，第一季度完成招商引资注册资本就接近4亿元，同比增长50%以上，无疑，这对于促进当地经济发展是有利的；但同时，对于另一些街道，招商引税金额则微乎其微。

东明路街道的试点，能够在多大范围内推广？

《城市街道办事处组织条例》中对于街道办事处如此定性：“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”按照这一条例，应该说，加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，是设立街道办事处的最主要目的。

但有专家提出，这一条例颁布于1954年。半个世纪以来，随着改革开放和现代化建设步伐加快，经济工作成为街道办事处的工作重心，加上大量社会事务职能的进入，街道办事处不得不考虑维持自身的运转问题，这就使得招商引税很长时间内成为不少街道办事处工作的第一要务。而近年以来，随着政府职能转变进程的加快，街道办事处正处于新的职能调整期。

市委常委、浦东新区区委书记杜家毫表示，街道剥离招商引资职能是综合配套改革中的重要一环，一年来的试点工作实现了街道职能转变的既定目标，实现街道基本公共保障均等化，保证新区的居民能平等地、均衡地享受政府提供的社会保障和公共服务，更好地推动和谐社会的构建。同时，通过这样的政府事务重组，浦东新区政府在街道层面实现了转变政府