论行政诉讼调解制度之构建

论行政诉讼调解制度之构建

摘要：目前，我国正处于急速的社会转型时期，各种潜在的现实问题层出不穷。中国行政诉讼制度正在进行深刻的变革，长此以来我国《行政诉讼法》规定了行政案件的审理不适用调解，但是司法实践中却普遍存在着以协调、撤诉等方式变相的调解现象结案屡见不鲜，导致立法与司法现实之间出现了严重的冲突和分歧。然而，随着政府职能的转变和行政法制现代化的逐步深化，行政诉讼调解制度的确立已经具备了现实的环境条件，本文通过从构建行政诉讼调解制度的理论为出发点，结合司法实践对我国行政诉讼调解制度建立现状、以及构建调解制度的的可能性与必要性及域外的经验进行相应的分析和探索，并提出构建多元化行政纠纷解决机制的建议，使之我国行政调解制度趋于完善。

关键词：行政调解必要性构建完善

随着时代进步、法治形势的发展和人民群众对司法救济的期待率过高，法治深入人心，人们在遇到纠纷时较多的寻求司法救济。而在社会转型加速、社会矛盾凸显的新形势下，行政争议案件数量逐渐增多，情况也越来越复杂，行政案件中一方面反映了转型时期多种诉求的并存导致社会矛盾混杂一体的现象较多，另一方面我国的司法资源的有限性和现行司法权威的缺失性，以及现行矛盾纠纷解决机制的单一性，都阻碍着法制的进程和发展。行政诉讼制度在很多方面已经很难满足审判实践的需要，而完善多样化的行政争议纠纷解决机制已成为现如今亟待解决的问题，积极探索和完善行政诉讼处理新机制，对于妥善处理行政争议，增进当事人与行政机关之间的理解和信任，维护社会的和谐稳定，具有重要意义。从我国旧行政法诉讼法第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。这一法律条文与现实的社会变革转型时期的多样化的矛盾解决方式需要背道而驰，阻碍了经济的发展,导致行政案件久拖不决，使法院判决陷入案结事不了的尴尬局面，当事人往往不服判决，不断上诉、上访寻求各种不正当的救济途径直至案件了结，冗长的时间耗时耗力，不仅损害了行政相对人的合法权益，还使得官民的矛盾更加激化，更损害了政府在民众心目中的形象。因此,我国目前迫切需要建立灵活、多元化的行政纠纷解决机制，以提高行政诉讼效率,节约司法资源，从而更好的化解矛盾保护当事人的合法权益，增强民众对政府的信任度。

在行政审判实践中,为了避免行政诉讼带来的繁杂冗长的程序，司法机关往

往会潜意识的运用和解的方式结案，这也为行政诉讼调解的制度出现行政审判实践中创造了现实的环境条件。由于立法的滞后性导致这一纠纷解决机制尚未纳入法律框架当中，为行政审判带来一定的阻碍。直至2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议表决通过了关于修改《中华人民国行政诉讼法》的决定。新《行政诉讼法》将在2015年5月1日起开始实施，这是《行政诉讼法》实施24年来的首次修改，使我国“民告官”的基本法律迎来的新的时代变革。新《行政诉讼法》第60条规定人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。明确规定了行政调解的适用围及其效力，使得行政诉讼调解制度进入了有法有据的时代。当然，完善行政调解法律制度符合依法治国治国方针，行政主体可以依法办事运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，提高诉讼效率，保护当事人的合法权益，实现审判的效率和公平。

一、中国行政诉讼调解机制的实际运行现状

行政诉讼调解是指行政诉讼中在人民法院的主持下，在法律规定的权利和法律关系的围，使行政争议双方通过资源的协商、互相的谅解达成协议的纠纷解决机制。

（一）行政诉讼调解制度法律规定与实践之间的冲突比较以及存在的正当性目前从传统的行政诉讼法制观念上看，首先，我国立法中规定行政诉讼不适用于调解，但是通过调解解决行政争议的现象在我国行政诉讼司法实践中却屡见不鲜，这使行政调解制度没有法律的依据亏空现象，在实践中缺乏统一的原则、程序和救济制度，在整个法律制度上都有很大的随意性和不规性，至此充斥着法律的尊严和权威，对维护行政相对人的合法权益，还是监督行政机关依法行政均是不利的。在现实的实践中有些学者对行政调解制度持否定的意见，首先主要是因其行政机关所行使的是国家的权力，常常会涉及到公共利益,如果把法律授予给行政机关的权力与行政相对人的权利作交易，一旦行政机关滥用自己的行政权力那必然意味着国家的利益和社会的利益被出卖，致使公权力遭受挑衅，损害到公共的利益；其次,于2008年1月31日最高人民法院颁布的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》上看从行政诉讼实践的过程中来看，由于行政权力和公民的权利日益呈现出协商和合作的趋势，各地的法院经常以“行政协调”掩饰“行政

诉讼调解”的方式解决争议，导致行政诉讼案件在这几年中撤诉率居高不下，从而影响到司法的公正性，使司法权威失信于民。第三，不能适用调解制度的原因在于行政主体双方在法律上的地位不平等，处于强势地位的行政机关可能会用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人无限度的让步，导致行政相对人的合法权益得不到有效地保护，违背了当时立法时的法制观念，破坏了依法治国和谐社会的构建。法律对行政诉讼调解制度的禁止是导致行政诉讼难以真正解决矛盾的重要原因。在现代行政法制实践中，行政权力与公利日益呈现出协商和合作的趋势，同时也催生了行政调解制度的产生。

近年来，在中国构建和谐社会和强调司法能动性的时代背景下，复杂多变的行政案件层出不穷，诸如征地，拆迁、劳保、环保等案件往往涉及到多方利益的交涉，在目前行政诉讼不适用调解的法律规定下，单纯地运用审判的方式来化解纠纷是很难权衡各方的利益以致达到双方问题的了结，会出现“案结事不了”的现象，从而在现实的实践中出现一种趋于调解方式的手段促成行政的权力与公民的权利达成协商与合作，例如“协商、和解、庭外做工作”等方式。导致这种行政的调解具有很大的不确定性，致使法官的司法权力膨胀造成权力异化，大量的行政案件在非自愿的情况下强制的协调，甚至可能导致加剧行政争议和矛盾，侵犯了行政相对人的合法权益，使法治失信于民。这在客观上放映了在我国行政诉讼法中植入调解制度的相关法律规的重要性所在。

（二）对于域外行政调解制度的经验借鉴

目前，虽然在我国的《行政诉讼法》中没有规定相关的行政诉讼调解制度，新的行政诉讼法尚未颁布，但是在西方国家中，调解则作为一种有效的替代纠纷解决机制，获得了理论界的广泛认同，并被普遍适用取得了初步的经验，譬如在大陆法系和英美法系国家的行政诉讼中，除极少数的国家，如奥地利、意大利等禁止行政诉讼调解，大多数国家和地区在不同程度上都存在调解与和解机制。由于各个国家的国情和实际情况不同，所采用的手段方式以及调解组织形式也有差异，对此对域外行政诉讼调解制度加以考察分析，对于解决我国行政诉讼领域存在的适用调解现实问题具有重要的借鉴意义。我们应该结合我国国情和法律实践状况，通过对这些国家地区的相关行政调解制度比较介绍，来完善我国的行政调解制度。