公共行政的精神 读书笔记

第一章公共行政中的公共

政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于，公众之间的政治关系式横向的（人与人之间的关系），而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系（从权威到下级的关系）。（17）

戴维·马修斯（David Mathews）,《公民政治》，202

1.1公共的含义

成熟和超越自我看待问题的观念似乎暗示着，公共既可以指一件事情，如公共决策，也可以指一种能力，如能够发挥公共作用，能够与人相处，能够理解个人行为对他人产生的后果（Mathews,1984）。（18）

希腊人把政治共同体（城邦）视为公共，所有的公民（即成年男子和自由民）都可以参与这种政治共同体。政治共同体的目的在于设立通行的标准和惯例，并且支持。宣传，实施这些标准。这些标准有利于公民的最大利益。公民有对城邦国家保持忠诚的义务，城邦国家也有保护和关心公民的责任（19）。

在现代英语中，公共既保留了这个词所具有的本来意义，也丧失了自身所具有的一些本来意义。我们用公共泛指社会中所有的人，而对他们不加以区分。

公共已经成为政治和政府的同义词。对某些人而言，公共意味着对个人主义的挑战；对某些人而言，它意味着和私人企业相对立的公共企业；而对另外一些人来说它则意味着一种集体主义的倾向。更糟的是，对许多人而言，公共一词意味着一种普通的，庸俗和大众化的东西（Mathews,1984,123）。当公共一词与其他词一起连用的时候，比如公共物品，公共利益，人们会觉得这些词语太理想化或太浪漫，因此没有使用的价值。（20）

一个半世纪以来，功利主义哲学取代了希腊人的公共观。并且支配着政治的思想和实践。

政府的目的被降为为私人谋取福利。人们以结果或后果判定幸福，快乐或者效用的标准，而结果或后果是通过官僚化的，技术的或者科学的方法来测量的。这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合。除了个人利益的简单相加外，不存在任何公共利益之类的东西。（Leys,1952,13-32）(20)

公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则引入公共行政（Downs,1967;Ostrom,1973;Niskanen,1971）。相信科学和技术能够回答问题和解决问题。这种想法和功利主义哲学和早期的公共行政理论如出一辙。

由于强调效率，经济，官僚体制与技术，功利主义在公共行政的改善方面起到很大的作用。但是，在使得公共这一崇高的理念丧失方面，功利主义也发挥了很大的作用。（21）

1.2关于公共问题的哲学观

在杜威看来，公共并不是固定不变的，而是可以创造和在创造的，着取决于人的行为和人们之间的相互作用。公共之所以丧失事因为人们似乎不能或者不愿意组织起来，参与到以维护共同利益为目的的这种共同体之中，公共之所以丧失是因为不能像公共那样行事。（21）

然而李普曼（Water Lippmann,1955）却认为，公共之所以丧失时因为缺少一种公共的哲学。在他看来，主张个人权利所导致的结果便是人们不关注个体决

策的后果，丧失了公共责任感。

理查德·森尼特（Richsrd Sennett）在《公共人员的堕落》（1977）一书中，同意前面两点的观点，他大胆地断言，公认的公共领域是不存在的。专心关注私我导致我们把发生在我们之外的事情都理解为自我的反应，而非区别于自我的事情。因此，人们往往从行动会对每一个个体产生什么样的影响的角度来判定所有的行动。

根据帕尔默（Park Palmer）的观点，“这功夫的任务是提供一种规则和刑法的框架。在这一框架内，人们在个人利益整合的基础上构建主张共同体。依据这样的政治理论，公共被降格为这样一种领域。在这个领域中，人们为其最大化的利益而竞争，而政府则成为仲裁者”（47）。帕尔默认为这样的公共的形象根本没有反应出对诚信的公共生活所应作出的任何承诺。它没有为政治共同体提供任何的愿景，也不能引导和团结人们加入共同体。

著名的保守党人乔治·威尔曾对此做过类似的评价。他认为，政治学已经从关心公共的美德转向了强调权力和秩序，他特别关心社会契约，因为社会契约“在理性的自利人的协议中，找到了政府的起源。驱动人们结合在一起的动机既不是和睦也不是政治的忠诚，而仅仅是对人身和财产安全的焦虑而已”（109）（23）戴维·马修斯指出，当我们把公共区分为作为实践的公共和作为一种理念的公共时，我们会发现，由于后者含混不清，因此也不知道前者为何物（122-123）。因为我们不能把公共的概念作为行动或者能力付诸实践或者予以发挥。

自利，个人主义，消费主义的确还在我们的社会中到处泛滥，但是我们的政体仍在运作。公共行政研究者和实践者所面临的问题是，如何将关注的焦点放在公共行政上，而不是仅仅放在政府行政上。

1.3公共行政中的公共

现代社会的特征对现代公共行政的有效运作产生了阻碍的作用。奥瑞·怀特（Orion White,1981）提醒我们公共机关的能力或者发挥公共权威作用的能力明显地下降了。

怀特的建议是，要超越传统的公民精神的理念，它只能使我们谈论诸如我们想要什么东西，这样我们会感觉好一些之类的话题，人们要寻求一种能够沟通有关我们相互实现和发展的话题模式。在怀特看来，这种取向的观点能够使我们队权威性的社会制度的建立持更加开放的态度。如果人们认为使用权威在于促进人们的发展和成熟，而不是一种为人们通过竞争，满足其所需的资源进行裁决的手段，那么，人们可能更能接受权威的使用。（218）（25-26）

公共是利益集团：多元主义的观点

多元主义理论有其特殊的价值，因为它为研究者界定和描述特殊利益集团及其策略或权力使用的方式与效果提供了有用的工具。

一批持批评意见的人士坚信，如今政府存在的许多问题都与多元主义有关。伯恩斯（Burns,1963）认为，精心设计的制衡制度导致政府机构相互掣肘，政府在任何行动之前都得征得各方利益集团和领袖人物的一致性同意；正式这种制度导致政府行动迟缓，丧失活力（p6）。

在巴伯看来，多元主义是有缺陷的，因为它是建立在“自由市场，假定的自由和讨价还价的代理人都是公平的神话”的基础之上的；因为它不能产生任何的公共思考和公共目的，因为它对真实的权力世界一无所知。。。因为它运用代议