关于国有资产授权经营的几点思考

关于国有资产授权经营的几点思考

陕西省人大常委会机关巡视员李清军

陕西是全国国有经济比重较高的省份之一。近年来，陕西国有企业改革工作按照“转换机制，创新制度”和“进而有为，退而有序”的基本思路，因企施策，分类推进，取得了很大成效。特别是２００３年陕西省委、省政府《关于进一步深化我省国有企业改革的意见》出台后，企业改革工作取得了新的进展。截至２００４年底，全省地方经营性国有资产为５５９．８亿元，其中省级经营性国有资产为３８７．６１亿元，占全省地方经营性国有资产的６９．２％。由省国资委履行出资人职责的１２０户国有企业的总资产为１５４５．８８亿元，其中国有权益为３６５．９３亿元，占省级经营性国有资产的９４．４％。与上年相比，这１２０户企业的总资产增长了２１．８％；所有者权益增长了２７．５％；实现利润４７亿元，增长了２０６．７％；资产负债率为７３．３％，降低了３个百分点。

２００４年与１９９８年相比，全省地方国有及国有控股工业企业户数从１４８６户减少到１２３５户，减少了１６．９％；企业从业人员从６９万人减少到４８万人，减少了３０．４％；总资产从８０９．６亿元增加到１７３１．３亿元，增加了１１３．８％；实现增加值从８２．６亿元增加到２６６．５６亿元，增长了２．２倍；实现利税从－７．９亿元增加到６２亿元，增长了８．８倍。总的来看，通过企业改制和产权改革，企业运行质量明显提高，经济效益大幅增加，国有资产总量增长较快。在整个国民经济中，国有企业仍占据主导地位。

从陕西国有资产管理体制改革和国有企业改制实践

看，授权经营是国有资产由行政管理向市场经营转化的焦

点，必须用现代经济管理观念厘清转化过程中的资产性

质，处理好转化过程中的权利义务关系。本文着重就如何

规范国有资产授权分割、如何合理组建授权经营主体、如

何有效监管资产运营谈几点看法。

政府授权，是指政府对特定国有资产或其它形式国

有产权通过法定移交方式，按照约定权利义务关系交由具

备经营资格的资产经营公司或其他经营主体独立经营的行

为。作为国有资产所有者，政府授权必须遵循严格的制度

和操作规范。主要包括：

做好国有产权登记、资产统计和经营状况评价工

作，对国有资产的质量、分布进行分析和分类，制定授权

经营方案。

要建立完备、科学的评价制度，严格按照国务院

《国有资产评估管理办法》，进行清产核资和产权界定。

对重大资产项目或有争议的产权纠纷，要举行听证。

除特定国有资产授权特殊法人经营外，对一般性国

有资产采用招标形式授权经营，并签订授权经营、资产租

一、政府授权的程序

（一）加强基础管理

（二）清产核资

（三）确定授权经营方式

官员视点

Official View

赁合同。合同内容包括：资产状况（数量、质量及分布）、经营方式、增值保值责任、收益分配比例、违约责任追究等。

国有资产授权经营证书是取得国有资产经营权的法律凭证。应由同级政府代表国有资产所有者，审查授权经营主体资信状况和授权经营合同的合法性，确认双方当事人的权利义务，并核发国有资产授权经营证书。

转移、变更和登记是授权经营主体对国有资产控制由法权形态变为事实形态过程。要仅以授权经营的资产为限，进行资产移交（包括转移性移交和变更性移交）和登记，并以资本金的形式办理工商注册，独立享有民事权利和承担民事责任。

国有资产授权经营主体作为经济实体，在市场经济中独立经营、自负盈亏，既要承担自身发展的压力，又要承担国有资产增值保值的风险。政府站在国有资产所有者的角度，要对授权经营主体的组织形式、资信程度，作严格的体制设计和优化选择，使其符合市场准入规则。

授权经营主体是政府与企业的中介，是专司国有资产所有者职能和经营管理职能的一种特殊企业法人。因此，授权经营的基本条件和要求：一是政资分开、政企分开，建立一个独立于国有资产行政管理之外的授权经营的组织体系；二是完善法规与政策，建立配套的国有资产授权经营的操作规范；三是实现国有资产证券化，完成由资产到产权的过渡；四是健全资本市场，为国有资产的合理流动建立可供操作的平台。

按照十六大精神和十六届五中全会关于经济结构调整和国有企业改革的要求，在确定国有资产管理和经营体制改革方案时，应充分考虑国有资产的规模和质量、资本市场的发育现状，提出符合市场经济规律的国有资产经营思路。建议在确定授权经营主体时，应遵循如下原则：一是经营主体多元化原则；二是特殊职能与一般主体职能相结合原则；三是因地制宜突出地方特色的原则。

授权主体的经营活动是市场行为，应紧扣国有经济结构调整的主题，通过市场竞争推进优胜劣汰，实现劣质资产逐步核销和国有资产在中小企业有序退出，同时把优质资产向政府确定的支柱产业上集中。据此，在考虑设立授权经营主体时，要注意业务的互补性，既要注意主体的多元性，又要注意产权的多样性。特别是在对不良资产的管理和处置上，可以考虑成立信托公司进行托管经营。

参照各地建立国有资产授权经营机制的做法，目前国有资产授权经营主体的组织形式主要有：国有资产经营公司、国有控股公司、混合经营的国有集团公司和授权经营企业。这四种组织形式的共同点，都是根据同级政府国有资产行政管理机构的直接授权，从事国有资产的市场化运作，但经营方式有以下不同点。

国有资产经营公司、国有控股公司是政府设立的特殊法人，依据法律法规设立，享有政府授权投资机构（即国资委）的部分权利，对国有资产及收益有一定的支配权，一般不得宣告破产。混合经营的国有集团公司、授权经营企业是依据法人财产权注册登记的一般性公司，国有资产出资人与其他出资人的权利义务对等，受《公司法》调整。企业破产后国有资产按出资份额承担清算责任。

国有资产经营公司、国有控股公司是通过增量资产投资或存量资产调整，对子公司和企业占有的国有资本金进行经营，不直接从事商品生产和经营。授权经营企业是利用授权经营的国有资产直接进行商品生产和经营，不得对授权经营的国有资产进行再投资。而混合经营的国有集团公司具有双重职能，既可以对授权经营的国有资产进行资本经营，也可以组织其投资的子公司或企业直接从事商品生产和经营。

国有资产经营公司、国有控股公司、混合经营的国有集团公司根据合同和协议，按照国家的产业政策和市场变化，对授权经营的国有资产有部分处置权和收益留用权。授权经营企业只是占用国有资产进行商品生产和经营，负有国有资产完好的监管权，无权改变国有资产状态，未经政府授权投资机构（即国资委）批准，不得随意处置国有资产，不得随意支配国有资产收益。

通过分析这四种国有资产授权经营主体的异同点，我们认为，根据目前地方国有资产的分布，一是省级应建立一个国有资产经营公司，授权对增量国有资产按照产业政策和市场需求，进行投资经营。二是改造现有省级行政管理公司，组建行业性控股公司，对下属企业的国有资产进行授权经营，通过市场竞争和结构调整，逐步整合收缩，最终形成３至５个有调控能力的综合性国有控股公司。

（四）国有资产授权经营证书

（五）办理授权经营资产的转移、变更和登记

（一）提出授权经营主体的条件和要求（二）确定授权经营主体的原则（三）授权经营主体的市场取向（一）授权经营的法律地位不同

（二）经营方式不同

（三）对国有资产增值保值承担的责任不同

核发

二、授权经营主体的市场准入

三、授权经营主体的组织形式选择