美国作文之美国航行自由计划与中美在南海的博弈

美国航行自由计划与中美在南海的博弈

摘要：美国自1979年提出“航行自由计划”以来，始终以此为指针，通过外交和军事手段对其认定的他国“过度的海洋主张”发起挑战。随着国际形势的变化，这一计划也呈现出新的特点，即行动频率上升，行动区域集中于南海，行动目标主要指向中国，行动方式由单枪匹马向裹挟盟友转变，美国在南海的“航行自由计划”正在使南海军事化。美国在南海实施“航行自由计划”的实质，在于维护其在南海的利益和亚太地区的霸权，并以此遏制中国。对美国可能常态化的军事巡航，中国须做好主动应对的准备，以战略性思维对国际法进行解读，为自身政策提供法理依据；同时以重在开展海洋合作的海洋命运共同体认知对冲以军事宣示为主的“航行自由计划”认知；提供有关“航行自由”的公共产品，赢得其他国家的信任。

关键词：航行自由计划南海联合国海洋法公约海洋命运共同体问题向来是中美两国间分歧和争议的焦点之一。尽管美国官员对中国的南海政策和相关行动表达过种种“关切”，但美方最为关注也是重复最多的，乃是对“航行自由”将受到潜在威胁的担忧，即担忧中国也许会对外国船只在南海航行加以限制。美国不断借口维护航行自由，在该区域实施“航行自由计划”（freedom of navigation program，以下简写为“fon计划”），进行军事宣示（operational assertions）。在本文中，笔者拟就美国的“fon计划”主要内容，其是否果真有利于维护南海的航行自由与稳定，以及美在维护航行自由的名义下对中国南海水域施加的威胁和中国将如何应对等问题加以分析和探讨。

一、美国的“航行自由计划”

首先，需厘清美国“fon计划”的目的、内容、执行机构以及演变趋势。

1979年，卡特政府制定了“fon计划”，其核心是抑止美国所认定的超出国际法授权的“过度的海洋主张”（excessive maritime claims）。美国之所以出台这一计划，一方面是由于美国政府注意到，许多国家不断扩大领海的管辖范围，超出了传统的海洋主张，航行自由受到冲击；另一方面是因为在美国看来，其所主张的航行自由在第三次联合国海洋法大会上遭遇挑战，美国国家安全委员会建议采取“预防措施”，以防止《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）一旦实施对美国产生的不利影响。“fon计划”的出台正是

旨在维护航行自由这一美国的核心利益，如美国特使艾略特.理查德

森（elliot l.richardson）所言：美国海军为完成威慑和保卫的使命，必须有覆盖全球的军事存在或迅速集结的能力，这对美国实现其海

洋利益意义重大。这一能力包含军事和政治两大因素，军事上系指

美国的全球机动能力不受限制，政治上则指美国在航行和驻扎时，

不会受控于其他国家。由于卡特政府“fon计划”的相关文件尚未解密，该计划的具体内容目前尚无法查阅，但可以肯定的是，“fon计划”的

出台是让其他国家知晓，美国不会容忍对海上行动自由具有负面影

响的任何主张。

1982年12月13日，里根政府出台“国家安全决策指针72号”（nationalsecurity decision directive 72），即“美国行使海上航

行和飞越权利计划”（u.s.program for the exercise of navigation and overflight rights at sea），对“过度的海洋主张”作出具体说明。1983年3月10日，里根政府出台“美国海洋政策声明”（statement on united states oceans policy），对于航行自由，美国称接受并

遵守《公约》有关海洋使用，如航行和飞越中利益平衡的传统原则，并阐明了在专属经济区（eez）内的航行自由权利。1987年3月16日，白宫又出台了“国家安全决策指针265号”文件（national security decision directive 265），即“航行自由计划”（freedom

of navigation program），对具体政策和“过度的海洋主张”再次予

以重申。1990年10月12日，老布什政府发布“国家安全指针49号”文件（national securitydirective49），即“航行自由计划（u）”（freedomofnavigation programu），取代此前的“265号指针”文件，并对“fon计划”的管理和组织提出了指导性意见。2004年，白

宫又发布“国家安全总统指令41号”文件（national security presidential directive nspd-41/homeland securitypresidential directive hspd-13）即“海洋安全政策”（maritime security policy），再度强调要维护海洋自由，保护合法的军事和商业航行。2009年，小布什政府在“国家安全总统指令66号”文件（nspd-

66/hspd-25）即“北极地区政策”（arcticregion policy）中，强调

确保美国在北极地区的航行和飞越自由权是美国基本的国家安全利益。

由此可以看出，“fon计划”不是一个单一的文本计划，从1979

年卡特政府提出这一计划到历届美国政府对之的继承与重申，一切

均表明，其乃是一项由一系列方针和计划构成的、不断拓展延伸的对外政策指针。