中华人民共和国防洪法释义-保障措施

中华人民共和国防洪法释义-保障措施

防洪工作作为一项社会性的公益事业，不以营利为目的，需要大量的投入。无论是江河、湖泊的治理，防洪工程的建设，还是水毁防洪工程的修复，抗洪抢险的顺利进行，都需要有坚实的经济支持才能做到。因此，本法专门设立了保障措施一章，对防洪工作所涉及的投入保障措施作了规定，以保证防洪事业的稳步发展。本章共六条，分别就人民政府在防洪投入方面的责任、中央和地方在防洪投入范围上的划分、防洪工程建设维护资金的筹集、企事业单位和农村居民在防洪投入方面的义务等作了明确的规定。

第四十八条各级人民政府应当采取措施，提高防洪投入的总体水平。

【释义】本条是关于各级人民政府在防洪投入方面责任的规定。

一、新中国成立以后，党和政府十分重视防洪工作，投入了大量的资金，建成了一批防洪工程，并逐步建立、健全了一系列非工程措施，这些防洪工程和非工程措施在战胜历次大的洪水中都发挥了重大作用。但是，由于我国的防洪任务艰巨，目前存在的问题仍然不少，突出地表现为：江河防洪标准低，大江、大河的防洪标准一般仅为10—20年一遇，主要堤防尚未全部达到防御建国以来的大洪水的标准;中小河流多数为未设防，少数能防御小洪水;多数城市防洪设施达不到标准，不少城市甚至根本不设防。而且现有的防洪工程设施也年久失修，病险工程多，防洪能力日渐下降。同时，全国各地的防洪任务都很重，不但许多大江、大河、大湖存在防洪的任务，一些中小江河、湖泊也不断发生洪水灾害，可以说，祖国大陆31个省、自治区、直辖市都不同程度、不同范围地受到洪水的威胁，都存在防洪建设不能适应国民经济和社会发展要求的问题。而解决上述问题的根本出路，在于建设高标准的防洪工程，并确保各类防洪工程处于良好的状态。这就需要大量的投入。因此，本条针对上述国情规定：“各级人民政府应当采取措施，提高防洪投人的总体水平。”

二、按照本条的规定，各级人民政府应当采取措施，提高防洪投入的总体水平。之所以作这样的规定，是因为防洪工作属于社会公益性事业，不可能依靠企业和个人等民间力量来承担资金投入的责任，而只能依靠管理社会事务、代表社会公共利益的政府来承担资金投入的责任，因为政府通过税收等手段筹集上来的资金，本来就是为了承办与社会公共事业有关的事务，这也是世界各国的通行做法。因此，各级人民政府应当按照本条和本章其他条款的规定，积极筹集资金，增加在防洪方面的投入，逐步提高防洪投入的总体水平。同时，为了加强防洪工程设施建设，尽快形成与社会经济发展水平相适应的防洪体系，提高防洪抗灾能力。本法对各级人民政府提高防洪投入总体水平应当采取的措施作了不少具体规定：一是在本法第四十九条中规定，按照事权和财权相统一的原则，由中央和地方财政分级负责，承担江河、湖泊的治理和防洪工程设施的建设和维护所需投资。二是在本法第五十条中规定，中央财政应当安排资金，用于国家确定的重要江河、湖泊的堤坝遭受特大洪涝灾害时的抗洪抢险和水毁防洪工程修复;省、自治区、直辖市人民政府应当在本级财政预算中安排资金，用于本行政区域内遭受特大洪涝灾害地区的抗洪抢险和水毁防洪工程修复。三是在本法第五十一条中规定，国家设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设;受洪水威胁的省、自治区、直辖市为加强本行政区域内防洪工程设施建设，提高防御洪水能力，按照国务院的有关规定，可以规定在防洪保护区范围内征收河道工程修建维护管理费。此外，各级人民政府还可以制定相应的政策，采取多种措施，开阔资金渠道，广泛吸收社会资金，逐渐弥补防洪投入的不足，提高防洪标准和水平，使防洪工程设施不断适应经济建设与社会发展的需要。

三、根据本条规定，提高防洪投入的总体水平是法律赋予各级人民政府的责任。各级人民政府应当积极筹措资金，增加防洪投入，使防洪工程建设和维护能有一个稳定的资金来源。本法是近年来在一部法律中关于资金投入问题写得份量最重，规定的条款最多的。这些规定对于防洪工作的顺

利进行、提高防洪投入的总体水平提供了必要的保障。当然本条和本章其他有关防洪投入规定的条款还比较原则，还需要国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府制定更为具体的规定，以保障本法关于“保障措施”这一章规定的贯彻执行。实际上，国务院从1980年开始设立了特大防汛抗旱补助费，专项用于抗洪抢险、堤防修复等支出，又于1997年设立了中央水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设。地方政府如广东、江苏、河南、安徽等省也征集了防洪资金，用于防洪建设，在开拓资金渠道方面作了有益的尝试。1994年以来，有的地方自筹资金进行防洪工程建设已经超过了国家的投资。这种多元化的投资结构有力地推动了防洪建设的全面发展。

第四十九条江河、湖泊的治理和防洪工程设施的建设和维护所需投资，按照事权和财权相统一的原则，分级负责，由中央和地方财政承担。城市防洪工程设施的建设和维护所需投资，由城市人民政府承担。

受洪水威胁地区的油田、管道、铁路、公路、矿山、电力、电信等企业、事业单位应当自筹资金，兴建必要的防洪自保工程。

【释义】本条是关于江河湖泊治理和防洪工程建设维护投资的规定。

一、关于江河湖泊治理和防洪工程建设维护投资的原则。当前我国防洪工作面临的一个比较突出的问题是防洪工程的防洪标准偏低，造成这一问题的主要原因是资金的不足。由于防洪是公益事业，主要靠各级政府财政投入，而国家财政目前又存在不少困难，再加上中央和地方在防洪投入方面没有明确的责任分工，一些地方等、靠、要的依赖思想相当严重，致使一些防洪工程因投资难以落实而长期得不到建设或者维修。1993年12月25日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，明确提出要按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围，其精神实质就是按照中央的事情中央办、地方的事情地方办的原则划分中央政府与地方政府的财政收支范围。这对于理顺中央与地方之间的财政分配关系、更好地发挥国家财政的职能作用、增强中央的宏观调控能力、调动地方积极性，具有重要的意义。同时，这也涉及到中央和地方在防洪工作方面的事权和财权的划分，具体来说就是我国江河湖泊治理，防洪工程建设等事项所需要的投资中哪些由中央财政承担，哪些由地方财政承担。因此，本条第一款规定：“江河、湖泊的治理和防洪工程设施的建设和维护所需投资，按照事权和财权相统一的原则，分级负责，由中央和地方财政承担。”明确了中央和地方在江河湖泊治理以及防洪工程设施建设维护方面的投资，按照事权和财权相统一的原则分别承担，而不是由中央财政单独承担，为各级政府特别是地方政府在防洪投入方面规定了责任，也能够为考核各级政府履行防洪义务的情况，追究有关责任提供重要的依据。同时，虽然江河湖泊治理和防洪工程设施建设维修的资金投入问题，直接关系到防洪工作的发展，但中央和地方之间到底如何具体划分在投入方面的职责，说到底还是中央和地方在防洪工作方面的事权划分问题。按照《宪法》第八十九条第四项关于国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的规定，中央和地方在防洪工作方面的划分，由国务院规定。所以本法只是原则规定了“按照事权和财权相统一的原则，分级负责，由中央和地方财政承担”，至于具体如何确定中央和地方在江河湖泊治理及防洪工程设施建设维护的投入，仍需要国务院作出具体的规定，以便具体实施。

二、关于城市防洪工程设施建设和维护的投资问题。城市作为各地政治、经济、文化和交通的中心，在防洪工作中处于十分重要的位置，历次防汛抗洪工作，都将确保城市安全作为整个防洪工作的重要环节。建国以来，在各级党委和政府的重视下，各地进行了大规模的水利建设，建设了大量的城市防洪工程设施，加强了城市防洪工作，大大提高了城市抵御洪水的能力，保证了武汉、哈尔滨、天津等城市在各次大洪水中的安全。因此，为了进一步加强城市防洪工程设施的建设和维护，本条对此作出了规定，强调城市防洪工程设施的建设和维护所需投资，由城市人民政府承担。这是